張福榮

上海自由貿易區試驗區之探討           張福榮撰

          自由經濟示範區特別條例草案之分析

壹、前言

本文已發表於2014年3月國會月刊

摘　要

本文業已在102年6月發表於立法院國會月刊

摘要

籌設自由經濟示範區應有之思惟               張福榮撰

                                          102.05.08  

3月27日報載行政院院會討論自由經濟示範區，其中論及分兩階段實施、農產品進口加工後出口、管制措施開放等，以下從實務作業角度予以評論：

1、分兩階段實施，第一階段在立法前以自由貿易港區為主，實施前店後廠的作法：此論點立意良善，唯實務上除非海關願意設法調整作業方式，再加上兩區之產業能夠整合及廠商意願等條件，否則實不可行。過去10年政府部門已多次研討，但始終受限於上述因素而無法突破。這次若海關能改變作法，同時產業鏈能產生互補性，或許尚有可為；反之，則是部會間協調機制出現不一致情形。

自由經濟示範區之規劃已進入最後階段，行政院即將設置條例送立法院審議，姑且不論立法院最後通過法案之細部內容為何，但若地方政府有意在轄區內設置自由經濟示範區，則可在法案通過前進行相關工作，以便在政策定案後立即展開後續作業。筆者將重要值得推動事項列出，供地方政府參考：

1、事前預先選定合適區域：可能包括多塊區域，但其區塊必須有部分為大面積，以達到利用「造鎮計畫」促成區域成長的目的。同時可配合規劃聯外交通與該地生活機能等事項。

 台灣加工區、自貿港區均為自由區型態之一，而韓國經濟自由區內僅有部分區域亦為自由區型態(如自由貿易區)，但兩者之間卻有很大的差異性，茲說明如下：

 一、開發目的：兩者相似

自由經濟示範區此項台灣重大經建計畫規劃至今已超過1年，102年1月經建會始將規劃內容如五大中心向行政院院長提出報告，並已對外界宣稱規劃內容已在各部會完成95％的協調比例；但事隔不到2個月，新任經建會主委於上任第一天表示若依原有規劃，則部會協商又必須花更多時間，且有些工作不必立法便可提前執行。本人就自由區的了解與一年多來政策的擬訂過程，針對經建會新的作法提供幾點意見（非批判而是不同思惟）供各位參考：

1、政策規劃已接近完成時似不應規劃領導人異動便忽然改弦更張：管主委原為政務委員，也參與自由經濟示範區的規劃，為何無法事前完成政策協商？這代表行政院部會協調機制似有必要重新考量。建議可參考南韓推動自由貿易協定時，在面臨爭議時由主管部會提總統主持的內閣會議討論定案。

在訂定實質條文內容時，必須考量實施的可能性、合理性等問題，筆者僅就最主要的行政管轄權、開發、推動方式、法律適用性、金融支援或獎勵措施、TPP項目之試驗等部分，提出概念性思考方向：

一、行政管轄權部分

五、金融支援或獎勵措施

  (一)是否對開發商或區內事業提供資金低利款或融資措施？

台灣推動自由經濟示範區所面臨之問題可能高於南韓的狀況，但根據新加坡政府與大陸天津市合作開發之中新生態城、及南韓仁川經濟自由區的作法，筆者提出以下建議供各界參考：

南韓政府從2003年推動經濟自由區後，至2010年已進行內部檢討，其面對之問題及活化策略對台灣推動相關自由區政策亦帶來一些值得思考的方向，茲說明如下：

  1、自由區推動之成功並非來自單一成功因素

 一、執行現況

    從2003年韓國推動經濟自由區制度後，至2010年，該國已投入85兆5,000億韓元開發經費，2004年至2010年7月，6個經濟自由區總共吸引27億3,000萬美元(約新台幣800億元)的外國人直接投資，占韓國外國人直接投資總額之3.7%。另每年約增加4萬9,000個新的就業機會。

自由經濟示範區自100年底馬總統提出後，在國內引起正反兩面的討論，惟均僅限於一般性的探討。當時係由經濟部先行著手提出構想，至總統大選新內閣組成後，始由行政院移交由經建會進行規劃，規劃期預計1年，至今仍未有任何實質的內容提出。因此所謂「境外特區外勞與基本工資脫鈎」的意見等內容應只在討論階段，並未真正形成政策。

不過馬總統以設置自由經濟示範區作為加入TPP(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，泛太平洋戰略經濟夥伴協議)預作準備，由於加入TPP所須具備的條件更高於雙邊或多邊「自由貿易區協定」，也就是台灣未來將在更自由化、國際化的環境下與世界各國進行貿易與競爭。由於自由化的結果，將使國內原本面臨區域經濟整合、產業結構調整等問題更為複雜，自由經濟示範區的推動是否能在全球經濟快速變遷下達成預期目標，這仍待進一步研究。

自由經濟示範區設置條例至今仍未見政府提出具體內容供社會大眾了解討論。以下想給政府建議的是，第一，所提各項作法均為概念性內容，應儘速直接提出各相關部會應完成的項目，而且應由經建會統籌完成，否則各部會的本位主義，勢必又會延誤時程。第二，針對加入TPP時必備之條件，將之全面列入「示範區」試辦的內容，如此可立即掌握未來可能加入TPP將面對之問題。第三，因示範區目前之設計係由需要之單位提出申請，這種作法仍是相對被動，應由主導單位先行找出合適區域，直接與地方政府進行協商，並透過地方社會力量，加速地方政府配合的意願及態度。第四，專案小組應由行政院長或副院長親自主持，力求立即完成整套制度之規劃，並在1年內完成立法程序。當年科學園區制度係由加工出口區管理處與科技人士在半年內完成法規設計。若依目前的規劃，馬總統在2016年任期屆滿前，恐怕第一個示範區都未能完成計畫，又如何作為加入TPP的試驗區？第五，規劃時採區中有區的作法(涵蓋加工區、科學園區、自由貿易港區等)應考量法律適用性。在一個新的特別法下，又包括多個不同的特別法，將可能存在法律適用問題，因此須特別注意其制度的設計。第六，以造鎮方式推動計畫，才有可能達成提升地區經濟發展之目的，但應分區、分階段實施，已避免造成過度的開發浪費。第七，特別法制定時應排除都市計畫法之規範，以免延長開發期限。第八，為避免財政過度擴張，應採公民營合作開發方式（包括國外投資開發商）。第九，考量地點時，應將國土規劃的概念列入其中，且須融入低碳化、智慧化作法，以符「園區綠色治理」的長遠目標，且不會造成民眾反彈，甚至獲得社會的大力支持。

民國72年行政院委託美國貝泰顧問公司進行自由貿易區規劃，早將台灣規劃成全島為自由貿易區(Free　Trade　Zone)，且建議先選定數個點先行試辦，最後使全島達到自由化。民國84年時，經建會尹啟銘主委在担任工業局局長時曾推動「經貿特區」亦應屬此型態，但亦因政府考量相關因素，以致最後又無疾而終。民國88年經建會推出自由貿易港區，其制度設計在自由化及行政管轄權授權上卻較之前規劃內容更為緊縮，與民國50年代規劃的加工區相似。筆者提出這段歷史，是希望行政院能從歷史經驗中，真正將自由經濟示範區之設計大幅度開放，否則何必稱之為「示範區」；若制度在設計上又是顧慮過多政治問題，相信最後終將遭到失敗的命運。

依據經濟部原提出之初步作法包括將投資產業與外國籍專業人士聘僱適度鬆綁、單一窗口高效率服務、商務及專業人員進出便捷、資金進出便捷、快速及時便捷通關、協調加速投資審議及相關服務、優惠及獎勵措施、導入新科技及智慧化管理系統、及完善的工作生活環境等，上述作法中之優惠及獎勵措施因台灣稅率已相當低，僅能在融資等方面給予協助；單一窗口服務，外國人聘僱、專業人員進出便捷、快速通關、加速投資審議等則可立即透過行政命令的修正與行政管轄權之委託或授權完成；至於導入科技及智慧化管理、提供完善工作生活環境兩項均為外國人重視的項目，只須在規劃設計時加入考量即可。因此依行政院對外簡報所提1年內提出具體計畫，似乎無法因應經濟情勢所需，建議行政院應縮短規劃時程，而且由101年2月移交經建會進行進一步規劃至今，前後將近一年但仍未見具體內容供各界了解討論，實為可惜。至於2年內完成立法，在國民黨超過半數國會席位，且第一個示範區選擇在高雄，基於南北發展平衡的作法，相信此法案亦不會受到反對黨的抵制，故應更積極完成。否則等特別法立法通過，再進行各項軟硬體規劃與建設，可能又是5、6年以後的事，又如何可作為加入TPP之前的試驗區。

自由經濟示範區屬自由區型態之一，它已列入馬總統提出黃金十年的重要政策之一；其構想係基於台灣10年內加入TPP(The Tran – Pacific Partnership，跨太平洋戰略經濟夥伴協議)預作準備、區域經濟整合加速、經濟自由開放、吸引全球資源進入等理由。其實總結是在全球化之下，必須不得不面對的「自由化」，否則以台灣淺碟型經濟型態，將快速被邊緣化。由於自由化下的結果，將面臨國內產業結構調整、貧富不均等問題，故採取漸進式的作法並沒有錯，只是在全球化快速變遷下，自由經濟示範區的推動能否符合真正需要值得進一步討論？

由於產業結構調整、區域經濟整合、地區均衡等目的並不一定必須透過自由經濟示範區完成，每項重大工作均有不同的政策可達成目標，所以經濟自由示範區僅可說是階段性任務，若是政府思考邏輯將之視為過度性質或試驗性質，或是作為台灣經濟發展之重要政策，則自由經濟示範區之成立是可被接受的。但是由於此概念原是參考南韓經濟自由區的作法，但南韓經濟自由區從2004年實施至2011年已投入超過1兆新台幣以上的經費，但其吸引外國人投資之金額僅占南韓全部外資金額約4%，可見其成放並未顯著，當然其實施計畫長達20年，仍待進一步觀察。而台灣社會是否願意面對這種等待情況呢？