張福榮

          自由經濟示範區特別條例草案之分析

壹、前言

台灣近年來經濟成長相對其他國家遲緩，而實質就業薪資也出現停滯，政府部門所提出之相關產業政策亦不見有較大成效，以致民間批評、不滿聲音不斷傳出；因此行政院加速推動各項相關經濟政策，而成立自由經濟示範區（以下簡稱示範區）是其中一項重要的政策。從2011年正式推出此政策的初步構想以來，歷經多次修正；尤其在現任國家發展委員會主委上任的當日即大幅修正規劃內容，目前的自由經濟示範區特別條例草案（以下簡稱特別條例草案）係依據此修正規劃內容制定所得。

特別條例草案已於2013年12月底送立法院審議，且陸續辦理公聽會。然而目前至今仍少有針對特別條例草案的條文提出相關的意見，而特別條例草案條文卻存在部分不符合原示範區規劃內容，再加上其規劃也有許多必須進一步探討的空間，這引發本文的研究動機。

貳、示範區規劃內容與特別條例草案之內容說明

一、示範區規劃內容（註1）

行政院已於2013年3月、8月及12月分別對外公布政策內容。行政院基於經濟自由化程度越高對經濟發展越有利的思考，並因全球化下台灣產業面臨重大挑戰，必須進行更大幅度的開放，吸引大量國內外投資，且與國際市場接軌，同時為創造加入TPP的條件，故推動示範區。

示範區的核心理念是經濟自由化先行先試區，採物、人、金、資訊流大幅放寬的自由化、國際化；並強調前瞻性的產業活動。內涵包括示範產業自由化的效果與示範新型態經濟活動之探討。

發展重點以高附加價值高端服務業為主，而以促進服務業發展的製造業為輔。包含第一項發展重點為智慧物流：即是透過創新關務機制及雲平臺等資訊服務，提供最佳物流服務，增加商品流通自由及附加價值。推動作法包括第一項作法為推動整合雲端 e 化服務：整合物流資訊與關務審驗平臺，簡化審驗作業，鼓勵物流業者提供全球供應鏈多元整合服務；第二項作法為發展各項服務模式，擴大企業營運利基：強化檢測維修與商品展覽經營模式，開放多國拆併櫃業務辦理對象及地點限制，發揮轉口與轉運利基；第三項作法為活絡跨區連結：運用委外加工「前店後廠」，建立供應鏈關係，建置海運快遞專區。第一階段包括簡化委外加工與檢測維修的關務審驗機制、可辦理多國拆併櫃業務、建置共用雲平台等作法。

第二項發展重點為國際健康：推動「國際健康產業園區」，於區內建立國際醫療專辦機構及生技研發機構，帶動醫療 ( 含重症 ) 、

註1：行政院分別在2013年3月、8月及12月分別以簡報方式對外公布自由經濟示範區規劃內容。

生技、藥品、復健、養生等健康產業發展發展。推動作法包括第一階段，設置「國際醫療服務中心」，提供已事前預約之國際人士就醫諮詢、醫院聯繫及聯合行銷等服務。第二階段含成立「國際健康產業園區」，園區內得由醫療社團法人設立國際醫療專辦機構，鬆綁現行醫療法相關規定，如法人得為醫療社團法人之社員、放寬具醫事資格之董事比例、外國人得充任董事長等成立國際健康產業園區、鼓勵設置生技研發機構等；園區內鼓勵設置生技研發機構，帶動週邊健康產業發展；配套措施則含國際醫療專辦機構應訂定回饋計畫及繳納經營許可費(特許費)、限制區外醫師兼職看診時數等。

第三項發展重點為農業加值：將農業從「農產品」擴大為「價值鏈」，善用國內農業技術，致力產品創新加值，MIT 行銷國際。推動作法包括第一，建立產銷平臺，增進農民收益：輔導區內業者與國內生產者、農會、合作社等進行契作，建立高效率供應體系。第二，完善基礎建設：擴大農業生技園區面積，放寬進駐業別。第三，推動農技商品化：協助業者整合境外原料品種、栽培（養殖）技術、資材設備，以臺灣品牌行銷農業產品。

第四項發展重點為金融服務：透過業務分級與差異化管理方式，依交易對象不同，規劃開放各項金融業務與商品，發展財富與資產管理業務。推動作法包括大幅放寬銀行得辦理之業務及商品範圍，如放寬國際金融業務分行 ( OBU ) 及外匯指定銀行 ( DBU ) 業務及商品範圍；開放證券商得辦理之業務及商品範圍，如開放證券商國際金融業務分公司 ( OSU ) 及境內證券商 ( DSU ) 辦理與證券有關之外匯業務及商品範圍；金融訓練輸出，如由國內金融訓練機構 ( 金融研訓院、證基會及保發中心等 ) 培訓境外人士。

第五項發展重點為教育創新：透過設立實驗大學或學院，促進教育創新發展。推動作法包括以試點方式（不限於實體示範區）推動，可頒發學位，且獲教育部承認；排除「大學法」等相關法令規範，放寬設校條件、招生修業、人事財務等限制，提高學校自主管理程度，但仍保有適度監理；國內外公私立學校均可申請設立，不限制聘用國內或國外師資，亦不限制招收國內或國外學生；可運用現有學校資源（亦不排除新設），強化跨校或國際合作，亦可與學研機構及企業合作等。

推動策略包括促進人員、商品與資金自由流動；開放市場接軌國際；因應國際租稅競爭；推動跨國產業合作、提供便捷土地取得、建置優質營運環境、並行雙軌示範機制等。第一項策略：促進人員、商品與資金自由流動。促進人員、商品與資金自由流動方面，包括第一，人員進出自由化係指放寬外籍專業人士來臺工作限制 ( 如幫傭 ) 、鬆綁大陸人士來臺進出及商務居留限制等。第二，商品自由化係指農工原料及貨品免稅並自由輸入、關務制度創新、檢驗制度革新 ( 如電機電子產品業者提出「供應商符合性聲明」( SDoC )，上市前可免審查 )。第三，資金進出自由化則是提供區內事業必需之金融服務。

第二項策略：開放市場接軌國際方面包括第一，區內外資由 WTO 邁向 WTO+：含鬆綁專業服務業之市場進入限制，如律師、會計師、建築師；擴大開放教育、醫療等管制程度較高之產業。第二，區內製造業投資，陸資比照外資；區內服務業投資，陸資比照 WTO 承諾 (或由主管部會改以負面表列方式限制 )，並輔以審查機制。第三，簡化區內僑外投資程序，一定金額以下的投資案件改為事後申報。

第三項策略：因應國際租稅競爭方面包括第一，外貨貨主於示範區內從事貨物儲存或簡易加工，外銷 100%，內銷 10% 免徵營所稅。第二，鼓勵外籍專業人士來臺工作，外、陸籍專業人士免申報最低稅負制之海外來源所得；且前 3 年薪資以半數課稅。第三，吸引臺商加強投資，海外盈餘匯入示範區投資免稅 ( 免稅範圍不含最低稅負 ) 。

第四項策略：推動跨國產業合作方面包括第一，藉由示範區良好環境，在服務業及製造業皆可推動跨國產業合作。第二，鼓勵企業引進先進國家關鍵技術、智財或資金，促成跨國合作，帶領我國產業升級轉型。第三，透過產業合作開拓新興市場，提高臺灣在國際產業價值鏈之地位，擴大我國出口動能與全球市占率。第四，運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制，例如區對區產業合作。

第五項策略：提供便捷土地取得方面包括第一，加強土地取得時效：公有土地採撥用，私有土地得採協議價購、徵收、租用、設定地上權或合作開發等方式。第二，彈性土地使用管制並提供優惠。

第六項策略：建置優質營運環境方面包括提供高效率單一窗口（即整合工商登記、土管、建管、建廠環保審查許可、勞工、安檢及稅務業務）、完善基礎設施（如優先推動智慧聯網、佈建高速光纖寬頻網路、視需要興建水電、共用儲運、聯外交通設施等）。第一階段包括建置安全監視系統、智慧化平臺、寬頻光纖網路及 WiFi 熱點、建置南星及安平港自由港區自動化門哨管制系統等作法。

第七項策略：並行雙軌示範機制方面包括第一，地理區位明確者，以實體區域示範，並可透過「前店後廠」連結區外廠商。第二，不適合實體區域試行之產業，以指定試點方式，示範業務範圍之鬆綁並可採分級管理。

二、特別條例草案之內容說明（註2）

送立法院之特別條例草案提出該法的主要政策目標為提升經濟成長動能及國家競爭力，以示範區作為先行模式，透過鬆綁法規，便捷人員、貨物及技術之流通等作法，以達到為台灣產業注入活水、發揮產業優勢，並進一步提供全球加值服務，達到參與國際區域經貿整合之目的。其要點如下：

（一）第一章總則(草案第一條至第十二條) ：

包括本條例主管機關、示範區管理機關、管理機關權限、管理機關得設置基金、管理機關為維護示範區運作得收取相關費用、第一類示範事業、第二類示範事業、區內一般事業及設置執行業務、營業或聯絡處所之事業。

（二）第二章示範區之申設與管理：

1、 有關示範區之設立規定部分(草案第十三條至第十四條) 。包括既有園區得申請設立為示範區；中央或各地方政府得申請設立示範區之相關程序、申請審核及其他細部事項規定。

 2、有關新設示範區之都市計畫、土地取得、開發方式等部分(草

註2：行政院2013年12月年送立法院審議之「自由經濟示範區特別條例草案」。

案第十五條至第二十八條)。包括都市計畫與非都市土地變更、既有園區之土地使用及環境影響評估程序、新設示範區土地取得方式、開發方式、原有產業使用土地之處理、示範區內土地租用、示範區內廠房及員工宿舍興建、開發前禁止土地及建物所有權轉讓、私有土地或建築物之轉讓、示範區之廢止等規定。

（三）第三章對外國人及大陸地區人民之待遇(草案第二十九條至第三十條)：

包括外國人來臺得於抵達我國時申請簽證之便利措施，及大陸地區人民得由具一定規模之示範事業代為申請商務居留等規定。

（四）第四章租稅措施(草案第三十一條至第三十四條)：

包括有關吸引臺商及企業資金回流投資示範區、示範事業之專業人士租稅優惠、鼓勵外國貨主運用國際物流配銷服務等租稅優惠措施。

（五）第五章未稅貨物與勞務之規範(草案第三十五條至第四十六條) ：

包括有關貨物通關、電子帳冊與遠端稽核、稅費徵免、視同出口、營業稅稅率為零、簽審規定、未開放陸貨之輸入、委受託業務、主動申報補稅、年度盤點及結束盤點、實地查核與分級管理等規定。 

（六）第六章產業活動(草案第四十七條至第五十三條) ：

包括有關農業加值產業之衛星農場、醫療社團法人董事規範、本國醫師兼職服務時數之限制、國際醫療機構排除全民健保適用、國際醫療機構應繳納特許費等相關規定。

（七）第七章教育及專業服務業(草案第五十四條至第六十一條) ：

包括教育及專業服務業等相關規定。

（八）第八章罰則(草案第六十二條至第七十二條)：

包括違反本條例之相關罰責。

參、特別條例草案待補充部分

示範區規劃內容在實務上無須全面轉化為條文，因為部分內容可直接經由行政命令增修，亦可透過預算審查後執行；但是部分原則性或排除原有法律規定者，仍須以特別法方式制定後，方得實施。同時特別條例草案也忽略示範區規劃的內容，以致造成草案條文的不足。再加上示範區規劃內容仍有部分的思考不盡周全，待進一步加強或補充。以下就特別條例草案不足與待補充的內容提出意見：

一、對政策目標（加入TPP前之準備）的實施項目不足

基本上TPP應開放之項目包括技術性貿易障礙、市場進入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資環境、農業、原產地規劃、智慧財產權、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融服務、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購、貿易投資與商務移動等，但從特別條例草案來看，對上述大部分課題均未著墨，甚至未做說明。

二、示範區內虛擬產業的管理未有明確規範

示範區第二類產業係以虛擬化方式存在於區內，這將造成管理機關在管理與營運上的困難。由於公司或聯絡處所並無實體單位存在於示範區內，屆時管理費收取方式與計算基準之訂定都是爭議性問題。更重要的是管理機關之行政管轄權恐無法執行，因為服務業有不同主管機關，尤其銀行業更與央行、金管會的職權有密切關係，純以示範區的虛擬化方式存在實無太多意義。加上在管理與監督等實務工作不易執行，因此示範區內虛擬產業必須具備明確的管理機制。

三、地方政府參與的程度相當不足

新設示範區的申請雖可由地方政府主動提出，並可成為管理機關，但在執行實務上恐面臨申設容易但執行困難的問題；因為管理事項除必須協調相關中央主管機關負責外，尚須執行許多專業行政的業務，但是地方政府卻缺乏相關人才，同時包括海關在內的中央主管機關也可能基於人力的問題而提出各項要求。若在特別條例草案具有相關條文，將相對使業務執行更為容易。

四、行政管轄權的開放不足

單一窗口服務的設計並未大幅放寬行政管轄權的執行，有違全球的行政服務單一化的趨勢，不利於招商競爭力。示範區的行政管轄權開放的程度並未高於目前包括科學園區、加工出口區等自由區，若能有更大幅度的開放，相信能吸引更多外資。

五、租稅優惠的爭議

近年來只要涉及租稅優惠的法律條款提出時，基於貧富懸殊與社會公平正義的問題，都會受到相關社會團體與學者的反對；然而全球各國在招商時卻又提供相關租稅優惠或補貼的作法，行政部門常陷入兩難的局面。因此基於招商的現實考量，在不得不為的壓力下，似有必要考慮要求企業在得利時給予某些程度的承諾，以化解各界的疑慮。

六、未能運用全球經濟主流之一的綠色治理創造產業擴張

綠色經濟下的產業活動是未來全球趨勢之一，也是國家經濟發展的機會；然而示範區的設置卻完全未注意此契機，使得它缺乏成為一個具特色的自由區，也減少政府發展綠色經濟的可能性。

七、示範區仍以現有自由區為思考主軸

不論從規劃內容或特別條例草案來看，示範區未來的推動係先以現有自由區為主，新設示範區為輔的作法，似與透過新設自由區來達成經濟發展目的不一致，並且與政策目標不相符。

八、海關的關務作業未能進行更大幅度的改革

海關的關務作業在行政管理上向來係以穩健保守為原則，各國皆然。但包括新加坡在內的國家卻能以更開放的關務設計，成為全球最便捷的通關系統；台灣多年來常派官員赴新加坡學習，但始終無法趕上新加坡的通關速度及方便。若能運用示範區的設置，試驗最先進、便捷的通關系統，未來即可擴及全國各海關，使台灣成為全球主要的國際物流與航運中心。

九、企業入區後的後續管理涉獵不多

企業進駐示範區後會有許多管理上的問題產生，包括企業在區外設立分公司或區內設立分公司所衍生管理費收取與管理、企業經營不善後的閒置廠房如何處理等。但其複雜度高，且實務上難以處理；例如特別條例草案第24條有關企業廠房在不經營時可由管理機關收回之規定，但現實作業上可能因預決算問題而使公務員不願採取回收政策，故若未給予更明確的收回規範（如強制收回及收回價格等），可能只是流於形式。

十、園區內之住宿問題未能成為促進地方繁榮的工具

示範區宿舍的設計仍是沿用過去40多年前加工出口區的思考方式，以致僅作為示範區企業員工的宿舍，當時是基於區內以製造業為主，且在面臨走私問題下，所設計出來的制度。然而現在新型態的自由區均將人員住宿視為地區發展的重點項目之一，因為透過人員住宿而衍生出的食衣住行相關經濟價值相當大，此項不當設計將造成很大的經濟損失。

十一、過度強調與中國大陸經貿的互動關係

任何與自由化有關的制度設計對任何國家或個人，原則上都會採取國際性共通性作法，也就是在例外狀況除外下，採一致性處理態度，例如人流部分是依國家或企業的需要，在不影響社會利益時引進各國人才，但在台灣特殊的環境下，反而制定一種過度強調與中國大陸關係的條文，並不見得有利此政策之推動。

肆、自由經濟示範區特別條例草案相關修正意見

特別條例草案正在立法院審議，本文就相關修正意見提出下列說明：

一、應具體落實政策目標

示範區之設立係預作加入TPP前之準備，然而加入TPP的工作項目卻在草案中難以找到。目前特別條例草案所涉及加入TPP前之準備項目不多，例如技術性貿易障礙、市場進入、跨境服務、競爭、勞工、電信、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購等均未提及，即是未能將加入TPP前之準備的工作項目列入特別條例草案中，並不與政策目標相符合。建議應在總則或相關條文中列出有關原則或作法。

二、應明確界定示範區管理機關之行政管轄權

由於管理機關可能是中央機關，亦可能為地方政府；若管理機關是中央機關時較不易產生執行障礙，但為地方政府時將衍生出行政管轄權實務上執行的障礙。由於示範區行政管轄權的執行牽涉許多中央機關職權，尤其是海關作業、進口物資檢驗等不可能由地方政府執行；而且許多行政管轄權的執行除中央機關外，僅可能部分出現在直轄市，對於非直轄市的縣市而言將無法執行。再加上業務分散只會增加更多人力負擔，與組織再造之旨意相違背。建議修正草案條文第5條條文。

三、行政管轄權應加大開放幅度

行政管轄權未能比現有加工區等自由區有更大幅度的開放，這可能基於行政院組織改造所造成人力無法調度採取的作法。但卻又同時在示範區的管理機關作法上採取由申設機關處理的機制，也就是將作業人力移轉至申設機關。這種作法便是未考量未來實際執行面的問題，將使工作推動產生困境。因此必須考量修正草案第6條條文內容。

四、示範區的設立應以新設為主

特別條例草案第二章主要提及申設與管理的規範，從其內容來看，主要仍參考科學園區、加工出口區等自由區的模式；由於新設示範區必須有公務人力執行，可惜在行政管轄權的部分又會影響申設機關的業務推動。因此從特別條例草案第13條中將自由貿易港區、農業科技園區、加工出口區、科學園區等原主管機關列為申設單位，便可看出行政院的作法是想先讓示範區政策先行上路，未來新設示範區的設立再視情況而定；因為包括自由貿易港區、農業科技園區、加工出口區、科學園區等主管機關均為行政院所屬單位，一旦特別條例通過後，上述各單位勢必奉命提出申設。但這對目前經濟卻未有太多實質幫助。建議應在第二章增列對新設示範區重視的相關條文。

五、針對租稅優惠提出相對應的回饋機制

在特別條例草案中的第四章租稅規定外貨貨主於示範區內從事貨物儲存或簡易加工，外銷 100%，內銷 10% 免徵營所稅；吸引臺商加強投資，海外盈餘匯入示範區投資免稅，即可享有租稅優惠；由於各項租稅優惠未提及相關配合的回饋機制，這在台灣貧富懸殊加劇的情況下，將會引起更多政策上的辯論，而且也會造成部分民間團體的抵制，最後可能影響法案審查進度；若能針對租稅優惠提出相對應的回饋機制，未來不僅可吸引更多的外資或台商，亦可達到增加就業的政策目標。建議修正第四章租稅規定相關條文。

六、應明確界定示範區第二類產業的管理機制

示範區第二類產業以虛擬化方式設於區內，在管理與營運上，將造成管理機關的困難。尤其金融保險業基於營運特性，其資金移動已具相當程度的自由化及國際化，故增加更多的管理難度與風險性；然而只要將其自由化開放程度加大，境外銀行或外匯銀行即可操作，無須透過虛擬化方式在示範區設立分行才能達成開放的目標，因此在示範區進行金融業開放之試驗實無太大意義。若行政院堅持此政策的正確性，則至少必須在相關條文增列風險管控的條文。建議修正第一章總則或第六章產業活動的相關條文。

七、特別條例草案的條文應與規劃內容具一致性

原有規劃內容並未在特別條例草案的條文中出現。雖然部分規劃內容只須以行政命令或施政計畫方式執行，但有些內容確實需要有法律依據始能實施，例如金融保險業的問題牽涉其他法律之限制。因此若因現實問題考量必須修正規劃內容，國發會應對外明確說明，以避免法案審查時產生爭議。建議在第六章產業活動增列部分條文。

八、強化企業進駐示範區後的後續管理

由於現今企業運作上相對靈活，因此包括企業在區外設立分公司或區外企業在區內設立分公司等作法，這些經營狀況所衍生管理費收取與管理、企業經營不善後之閒置廠房如何處理等問題，均可能促使管理機關面臨不易處理的狀況，所以有必要對企業入區後的後續管理給予更明確且易執行的規範，以免造成設區後的行政執行困境。建議增修第一章與第二章部分條文。

九、擴大海關作業機制開放的幅度

目前條文主要在開放自由貿易港區的委託加工，其餘大多為目前的海關作業機制，未能有如新加坡採更大幅度的開放措施，另大陸珠海的橫琴新區2013年底所採用之電子圍網是否有參考的空間均有探討之空間，均可待進一步考量。建議增修第五章部分條文。

十、應針對示範區內綠色建築等綠色經濟的建構提出誘導性政策

示範區內綠色建築等綠色經濟的建構目的在加強示範區的特色，並創造綠色經濟的擴張效果。因此在園區綠色治理方面必須對綠色建築給予明確規範，並提出相對應的獎勵措施，以呼應世界潮流的趨勢。建議在第二章與第四章增修部分條文。

十一、應運用示範區之住宅政策作為新示範區的發展機會

示範區之住宅依條例草案係根據加工區或科學園區的條文為依據，仍以園區內員工住宅為限，對於新開發示範區之發展有所限制。這是基於整個政策仍參考現有自由貿易港區、加工區或科學園區等產業特性，故思考上仍受過去經驗的限制。這與示範區將導入更多服務業為主軸的作法不一致，對未來真正能產生較大經濟效益的新示範區而言相當不利。建議修第六條條文。

十二、應對人才、資金等流入採更自由化的作為

目前特別條例草案在人才、資金流入方面過度強調與大陸的關係，這係基於台灣現有的政治環境而設計，但國際環境中對人才、資金的作法係採逐步走向國際化、自由化，因此特別條例草案應採更自由化的設計。建議應修正第三章與第六章的相關條文。

伍、結論

示範區的設計是行政院欲突破目前經濟困境所採的重要經濟政策之一，然而推動兩年多來，少有對外進行各相關的溝通與了解，以致深入討論其規劃的研究並不多見；目前特別條例草案已送立法院審議，但對該法案進行探討的文章幾未見到，原因在於法律之制定牽涉許多實務面的執行技術，然而對自由區了解的人士並不多，故相對不易提出切題的修正意見。

雖然法律的制定必會因各方面利益關係人的關切，而提出各種不同的意見。然而一個優質經濟法案的訂定除了解各界想法外，更須導入實務性的看法，避免法律制定完成後面臨執行障礙的困境。本人從自由區管理實務的角度提出特別條例草案至少可考量下列修法方向，包括：應具體落實政策目標、明確界定示範區管理機關之行政管轄權、行政管轄權應加大開放幅度、示範區的設立應以新設為主、針對租稅優惠提出相對應的回饋機制、明確界定示範區第二類產業的管理機制、特別條例草案的條文應與規劃內容具一致性、強化企業進駐示範區後的後續管理、擴大海關作業機制開放的幅度、應針對示範區內綠色建築等綠色經濟的建構提出誘導性政策、應運用示範區之住宅政策作為新示範區的發展機會、應對人才、資金等流入採更自由化的作為等。筆者依據20多年的自由區實務經驗，提出上述修法意見供各界參考，以期促使自由經濟示範區特別條例更為完善。