本文業已在102年6月發表於立法院國會月刊
摘要
行政院已對自由經濟示範區提出智慧運籌、國際醫療、農業加值、產業合作等四項發展重點，在此規劃內容下，社會各界在立法院完成立法前將會提出各種見解。本文係以自由區規劃、開發與經營管理的實務工作經驗為依據，針對行政院的規劃版本進行分析，進而提出軟體與硬體之規劃架構，並試擬特別條例重點條文，期能有助於法案審議之參考。
自由經濟示範區之軟體規劃架構至少包括法規制定、成立一個直屬總統或行政院院長指揮的專案小組、依循未來加入TPP（泛太平洋戰略經濟夥伴協議）而準備、擴大行政管轄權之授權、採取混合式管理模式、建立一套自由經濟示範區地點評選機制、開發採取由國內外開發商執行模式。
硬體規劃方面則須秉持幾項作法，包括應在國土規劃基礎下進行、分期分區開發模式、採取智慧化及低碳化園區綠色治理的作法、運用造鎮模式進行開發、建立充足生活機能、進行完整區位環境調查、依示範區實際狀況進行實質規劃及工程規劃等。
特別條例條文重點係以軟硬體規劃內容為依據，提出可能的條文內容，包括總則、組織業務與職掌、地點選擇、開發與管理、產業設定、租稅減免、人員入出境、貨物輸出入、與中國大陸經貿往來、罰則等。
壹、前言
自由經濟示範區從行政院提出構想至今一年餘，目前已有提出初步政策內容，未來在特別條例經立法院通過前，社會各界勢必針對自由經濟示範區之實際軟硬體規劃，包括軟體規劃（如法令制定、經營開發型態、行政管轄等）、硬體規劃（如土地取得、低碳化等）提出相關意見；截至目前為止，一般意見並未見具體深入的探討，且僅觸及部分內容或缺乏執行實務見解，此為本文之研究動機。
自由經濟示範區是自由區（Free Zone）的型態之一，其自由化的程度可採取全面性自由化或僅限在政府指定的區域內推動。當今全球自由區數量多，而其設置型態從整個國家採取全面性自由化如新加坡，亦有單純以小範圍指定區域進行國際物流或國際貿易如美國之對外貿易區。若以區域內產業來看，有純以加工製造為主的加工區，亦有以金融保險為主之境外保險中心或免稅天堂如加勒比海島諸國。由此可知，自由經濟示範區在籌設時不應有太多假設前題，以免有太多自我設限；正確作法是全面評估其對台灣經濟發展可能產生之影響，以規劃出符合台灣真正需要之示範區。目前行政院對自由經濟示範區已提出智慧運籌、國際醫療、農業加值、產業合作等四項發展重點，與促進人員、商品及資金自由流動、開放市場接軌國際、打造友善租稅環境、提供便捷土地取得、建置優質營運環境等五項推動措施。
本文先針對行政院自由經濟示範區政策內容進行說明，並分析其內容，提出行政院版本所面臨之問題；接著以執行實務角度提出軟硬體規劃架構，且試擬重點條文，期能助於立法院審議法案之參考。
貳、自由經濟示範區政策之探討
一、自由經濟示範區政策內容（行政院版本）之說明
行政院已於102年3月對外公布自由經濟示範區政策內容，茲簡述如下：行政院基於經濟自由化程度越高對經濟發展越有利的思考，並因全球化下台灣產業面臨重大挑戰，必須進行更大幅度的開放，吸引大量國內外投資，且與國際市場接軌，同時為創造加入TPP的條件，故推動自由經濟示範區。
（一）核心理念：自由經濟示範區是經濟自由化先行先試區，其核心理念在於自由化、國際化（即是物流、人流、金流、資訊流及資訊流大幅放寬相關限制）與前瞻性（即是選擇具潛力、示範功能，且能創造更多經濟效益的產業活動。
（二）內涵：包括示範產業自由化的效果（具正面效果者可推廣至全國；負面效果者藉以了解其衝擊性）與示範新型態經濟活動（前瞻性產業引導產業發展方向，疑慮產業活動可以結果釋疑）。
（三）發展重點：以高附加價值高端服務業為主，而以促進服務業發展的製造業為輔，包括四大項目。
1、智慧運籌：整合供應鏈物流、金流、資訊流，以加強運用雲端等技術，提供企業最佳物流方案。並連結運籌流通資訊與關務審查作業，提供創新關務機制。有關創新關務機制係以「前店後廠」的營運模式為基礎，提供最佳物流方案；即是以示範區的製造業及物流配銷中心為前店，而以科園區、加工區、工業區等之委託加工為後廠的運作模式。
2、國際醫療：發展多元化醫療機構經營模式，推動醫療服務產業化，並開放醫療服務國際化。在不影響國人權益下，吸引國際（含陸籍）人士來台接受重症治療、健檢與醫美，並帶動觀光、生技醫材等產業發展。
3、農業加值：整合產業鏈上中下游及行銷業者，建立全球之農業品牌，且將農業技術品牌化。即是透過進口產品原料及國內農產契作，進行產業整合加值，並以MIT品牌行銷全球市場。
4、產業合作：引進關鍵技術、智財、資金，促成產業合作；並與其他試驗區或特區對接，強化區間合作。例如示範區內企業引進日本光學技術，再與中國大陸合資，進行面板生產，再以免稅方式進入中國大陸市場。
（四）推動措施
1、促進人員、商品與資金自由流動：人員進出自由化係指放寬外籍及陸籍白領人才來台居留限制，如免2年工作經驗限制、放寬企業達一定規模得申請大陸人士來台居留限制、大陸人士來台一個月短期商務活動免經審查等。商品自由化係指農工原料及貨品輸入享有稅負優惠、大陸產品符合全數外銷等條件者，得輸入示範區。資金進出自由化則是放寬區內資金自由移動。
2、開放市場接軌國際：係指開放市場，並放寬投資限制，例如國家安全無虞下，示範區陸資企業比照外人投資規定等。
3、打造友善租稅環境：包括台商所得或區內事業海外盈餘匯回示範區實質投資免稅、外商提供亟需專利及技術授權之所得免稅、外（陸）籍專業人士免申報海外來源所得且前3年薪資以半數計入綜合所得、研發支出額15％內可3年內抵減營利事業所得稅、示範區設營運總部且投資或就業達一定標準者在3年內自國外關係企業取得權利金或投資收益匯入台灣可享受營所稅10％之優惠等。
4、提供便捷土地取得：係指加強土地取得時效（含由政府擔任開發主體、公有土地撥用、土地只租不售、簡化土地變更審議程序）與彈性土地使用管制並提供優惠（含示範區可自行擬具土地使用管制要點、賦予土地租金優惠之法源、免除土地變更之回饋等）。
5、建置優質營運環境：包括提供高效率單一窗口（即整合工商登記、土管、建管、建廠環保審查許可、勞工、安檢及稅務業務）、完善基礎設施（如優先推動智慧聯網、佈建高速光纖寬頻網路、視需要興建水電、共用儲運、聯外交通設施等）。
（五）規劃區位：第一階段（特別條例公布前）以現行自貿港區（境內關外）為核心，透過前店後廠委外加工，結合鄰近園區先行同步推動，在北中南地區自然形成聚落。第二階段（特別條例公布後）由中央規劃或地方申設。
二、自由經濟示範區政策之分析
根據行政院版本的內容，自由經濟示範區與目前台灣其他自由區（如科園區、加工區、自貿港區）相比較，仍然未有太多突破；僅在現有框架上進行改革，包括開放陸資與陸籍白領人才來台限制、增加租稅減免項目等。
從自由經濟示範區的發展重點來看，農業加值與國際醫療係以產業別作考量，而智慧運籌與產業合作則以功能別為依據。其中國際醫療屬於新項目，唯實務上，近年來已存在相關醫療行為如健檢；農業加值的作法是否在示範區內始能執行此種營運模式，其實務運作仍待進一步檢驗；產業合法係以示範區之租稅優惠作為誘因，藉以達到導入更多產業為目的；智慧運籌則強調國際物流模式之建立，而此作法在現行的環境中便可執行，只須進一步調整關務運作方式與改善國際物流資訊管理系統，並無須在示範區內推動，除非為了達到試驗創新關務機制之目的。
從推動措施來看，促進人員、商品與資金自由流動部分主要在於人員進出管制的放寬，尤其是陸籍白領人才；至於物流及金流則並未見新意；開放市場接軌國際則在對示範區內之陸資比照外人投資的規定為主；打造友善租稅環境則是擴大租稅優惠，尤其是台商或區內事業實質投資免稅等，若能導入經營良好之企業入區，則此作法尚可給予考量，但應訂定審核機制；提供便捷土地取得則是提供更方便取得土地的作法，但必須考量實務作業的問題，如主管機關或地方政府的處理態度；建置優質營運環境則以提高行政效率為主，但其行政管轄權的授權或委託之項目與目前科園區、加工區等自由區相差不多，並未有太多的著墨。
為進一步分析自由經濟示範區的政策，以下從總體面(第1項至第5項) 與個別事項（第6項至第20項）分別予以說明，以作為軟硬體規劃與特別條例重點條文試擬之參考：
1、示範區內開放管制之項目作為加入TPP前之試驗者相當少：TPP應開放之項目包括技術性貿易障礙、市場進入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資環境、農業、原產地規劃、智慧財產權、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融、服務、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購、貿易投資與商務移動等，從上述說明可了解示範區內開放管制之項目僅有少數項目能列入試行中，這不僅無法為未來加入TPP預作準備，更與加入TPP達成全面自由化之政策方針不一致。
2、與其他國家自由區比較並不特別具有競爭力：示範區若欲達成招商競爭力高於其他國家之目標，至少必須具有獨特性、租稅優惠高於他人、投資管制開放程度大、提供更佳融資等條件，但事實上行政院提出之政策並不具相關優勢。此處針對獨特性進一步說明，任何自由區欲完成其預定之政策目標，首先必須具備獨特性，唯有在獨特性之吸引力下始能有效達到招商目標及未來持續經營之動力。以南韓為例，仁川經濟自由區強調其國際機場及松島智慧城之特色，至目前為止，仁川國際機場之服務品質及特色已受國際肯定。而台灣示範區目前之規劃內容是否具備獨特性，進而足以吸引外國人的眼光，這值得進一步評估。
3、開發作法並不容易達到促進地方經濟的目標：首先示範區導入投資產業並未真正考量結合鄰近地區產業之規劃或構想，再加上開發未能以造鎮方式進行，與現行國外著名自由區的開發作法不一致，如南韓仁川經濟自由區、中國大陸天津中新生態城等，不易達到運用示範區開發達到繁榮地方的目的。
4、未能集中國家資源進行開發，可能因資源分散而減緩開發速度，影響整體計畫之推動：目前政府財政困難可投入示範區之資金有限，除運用國內外民間資金外，政府若在全台各地普設示範區，最後結果就與過去許多經建計畫一樣，很難達到預期目標。
5、第一階段前店後廠之營運模式並不務實：分兩階段實施，第一階段在立法前以自由貿易港區為主，實施前店後廠的作法，此論點立意良善，唯實務上除非海關願意設法調整作業方式，再加上兩區之產業能夠整合及廠商意願等條件，否則實不可行。過去10年政府部門已多次研討，但始終受限於上述因素而無法突破。這次若海關能改變作法，同時產業鏈能產生互補性，或許尚有可為。
6、行政管轄權並未見大幅授權或委託：從行政院版本可知其單一窗口服務仍與40幾年前加工出口區設計時之制度大致相同，僅整合工商登記、土管、建管、建廠環保審查許可、勞工、安檢及稅務業務，並無更令人耳目一新的作法，這代表各部會對本身職權保守看待，未能以更開放的心胸來處理示範區業務。
7、開發主體設定為政府將不利於開發工作之推動：開發主體為政府時，將因政府推動重大工程案必須耗費長時間的發包、徵選作業，且因政府採購法防弊的規定，恐將嚴重阻礙開發時程。
8、地方政府未能在示範區的開發與招商上扮演主導性角色：以目前全球趨勢來看，地方政府都在自由區的開發與招商上占有主導性地位，以國人熟悉之南韓經濟自由區為例，便是中央機關負責規劃與設區核定，至於開發與招商均由地方政府執行，而且實質開發工作則吸引國內外開發商投入，政府部門不直接執行實質開發。
9、示範區之規劃未重視生活機能之設計：依據全球自由區經營成敗之經驗，包括居住空間品質、商業服務（如餐飲、購物、日常商業活動）、醫療設施、休閒設施、教育機構等生活機能雖非最重要的影響因素，但卻是缺一不可的項目；因為中高階經理人與技術或開發工程師是否願意進駐自由區，這與當地生活機能充足與否有密切關係，但行政院卻隻字未提，可能規劃時認為它是基本要求，無須討論。希望未來在進入實質開發時，務必充分予以重視。
10、綠色治理未能列入示範區開發之規範：節能減碳已是全球趨勢，在園區開發與經營管理時均須列為重要工作，因此綠色治理中的智慧化、低碳化應加以重視，使之成為園區內企業遵行的方向；另外，智慧化、低碳化也因產業關聯擴張效果，有利於綠能產業的發展。
11、土地只租不售政策尚未考量可行的廠商退場機制：土地只租不售在企業投資初期相對有利，但若未事前防範廠商無法經營時所衍生土地利用效率之負面問題，將會出現科園區或加工區面臨閒置廠房無法立即處理的困境。
12、人才自由進出仍以解決陸籍白領人才為主，未能全面看待吸引國際中高階人力的問題：雖然規劃中的人才自由進出已包括外籍人才，但實務上，可了解目前對外籍中高階人力的開放仍未完全符合企業的需要，例如審查時效與要件仍相對嚴格。
13、農業加值的作法並不完全符合產業鏈之物流原則：建立農產品MIT品牌是正確作法，但政府早已推動數十年，未能成功的原因甚多，並非放置在自由經濟示範區便能解決問題。另進口農產品加工後再出口的作法似與農產品加工產業鏈的物流運籌作法相差頗大。農產品加工基於物流因素之考量，原則上加工地點應位於原產地附近，除非能在加工後創造高附加價值。未來在招商與投資審查上應多加思索。
14、未能規劃導入具知名度的國際性學府：示範區規劃的獨特性相對不足，若能參考新加坡在2008年金融風暴時吸引美國知名大學到新加坡設立分校的作法，將有助於提高示範區知名度。
15、租稅優惠中涉及實質投資之免稅問題未充分揭露認定方式：為避免未來在實質投資的認定方式造成企業的反彈，有必要在特別條例的相關子法中訂定明確的規範。
16、產業合作的作法仍待建立更明確機制：由於示範區內之產業合作涉及多方利益，根據過去四年來的兩岸搭橋計畫的實施成效不顯著來看，產業合作之關鍵在於各方是否具有互信基礎，因此若未建立一套兩岸接受的互信機制，恐不易達到產業合作的目的。
17、未建立自由經濟示範區地點評選機制：若未建立一套公平合理地點評選機制，未來可能因政治因素考量而喪失最佳地點的選擇，或是流於形式而各地均設，最後將造成績效不張。
18、未明確要求地方政府在申設自由經濟示範區時之承諾配合事項：由於未來自由經濟示範區之設置可能由地方政府提出申請，也就是未來能否落實執行與地方政府之態度息息相關。南韓經濟自由區即是由地方政府提出申請，且開發亦由地方政府執行；因此若是參考仁川經濟自由區採一個造鎮方式、區中有區、地方政府提供土地的開發模式，則牽涉相當多地方政府必須配合之事項。為避免指定開發地點後面臨地方政府不配合而遭致計畫推動不順利或失敗情況，行政院應明確要求地方政府做出相關承諾。
19、未明確說明開發財務融資問題：未來若採取大規模開發，對開發商而言，必須承擔高開發風險；為提高開發商參與的意願，政府應對融資事項提出相關配套措施。
20、其他：如金流自由化在示範區之運作方式僅限於區內資金流通，與現行金流差距不大。
參、軟體規劃
自由經濟示範區軟體規劃牽涉範疇廣泛，若從法規面來看，將關聯行政院許多部會的業務，若事前能充分考量，則自由經濟示範區之推動可事半功倍。
一、法規制訂
自由經濟示範區之設置為吸引更多外國投資人，且使人流、物流、金流及資訊流自由快速進出，必須提出一套合理、合適的法律保障投資務人，且能在法規的管理下，不會影響國家其他政務之推動。自由經濟示範區法令之制訂，主要依據自由經濟示範區的特殊角色、機制及園區各項經濟活動所制訂的法律、規定、政策及行政措施。同時自由經濟示範區的軟硬體規劃事項必須轉化為法規，以作為未來工作執行之依據。
（一）自由經濟示範區法規包括基本法規、各項經濟活動管理法規及行政管理法規：
- 1. 規範自由經濟示範區之特殊地位與待遇、活動範圍、組織結構、管理監督等大規範之基本法規。此係為促使自由經濟示範區能獲得支持援助，以提供一個更佳的投資環境，主要為設置管理條例之特別法。
- 2. 規範自由經濟示範區之各項經濟活動管理的法規。包括投資活動之規範：如投資條例、公司法、所得稅法等；貿易活動之規範：如貿易法、海關法、商品檢驗法等；金融與保險活動之規範：如銀行法、保險法、外滙管理法等。
- 3. 規範自由經濟示範區之行政管理所提供之業務活動及吸引投資等優惠之法規。此類法規或行政命令大多為上述兩項法令之施行細則或管理辦法，作為自由經濟示範區各項活動之執行依據。如投資申請及公司登記、各項優惠措施、服務收費標準等。
（二）自由經濟示範區特別之內容：
特別法之內容必須依據各項軟體規劃之相關事項撰擬，包括：
- 1. 特別法基本內容包括園區營運管理之規劃與執行、投資業務、外滙管理、貿易行政、金融保險事項、工商管理（如工商登記、商品檢驗等）、關務管理、稅捐稽徵、建築管理、勞動管理、工安管理、環保行政、外國人士聘僱（含外勞僱用）之行政、安全維護事項、物流行政、公共設施之建設與維護、生活機能服務事項、財務管理、財產管理等。
- 2. 特別法優於其他法律規定：為使未來推動可受到較低障礙，有必要將其他法律較嚴格限制的條文予以排除，以彰顯特別法之特色。例如未來自由經濟示範區的管轄範圍可能包括科學園區、加工出口區、自由貿易港區等，因此自由經濟示範區特別法之相關規定必須優於上述相關特區，以使實務作業能不受到限制。
- 3. 自由經濟示範區特別法部分內容應予以特別規範：包括開發與經營（含招商）改由地方政府負責、開發工作交由國內外開發企業負責、對公有地的使用方式、綠色建築的規定、開發商之獎勵、園區內之投資人享有租稅與土地租金減免之獎勵及融資支援、行政管轄權大幅開放由管理機關負責、自由經濟示範區地點選定之機制等特別規定給予法源依據，以利後續工作之執行，並減少開發與經營管理之阻力。
二、成立一個直屬總統或行政院院長指揮的專案小組
由於自由經濟示範區訂定特別條例除與立法院的溝通外，並涉及行政院許多部會的權責，若能成立一個直屬總統或行政院院長指揮的專案小組，並訂定一套整合協調機制，一旦發生兩院或部會意見不同時，立即由主導部會提報總統或行政院長主持的專案小組會議，裁定後執行。南韓能在較短時間內與美國、歐盟簽訂雙邊自由貿易協定便是運用相類似運作機制。由於自由經濟示範區已界定為台灣競爭力提升與產業結構轉型之主要經建計畫，實有必要將協調整合機制的指揮權提高至總統或行政院院長。
三、依循未來作為加入TPP（泛太平洋戰略經濟夥伴協議）而準備
在軟體規劃時必須將自由經濟示範區最重要的課題（作為加入TPP而準備）列入考量，因此TPP應開放之項目包括技術性貿易障礙、市場進入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資環境、農業、原產地規劃、智慧財產權、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融服務、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購、貿易投資與商務移動等，因此行政院各部會應儘速於2013年底前完成全面清查與瞭解相關國內法與國際規範。
由於依2012年TPP談判規劃，2013年TPP談判不會設置觀察員機制；若無法取得相關內規，就必須思考那些項目在自由經濟示範區內可先進行試辦？其中與民眾態度或意願有關之事務如食品安全檢驗、勞工議題等均須深入考量開放之利弊得失。最後才將具高爭議議題予以排除，其餘全面進行自由化開放之測試，這也應在自由經濟示範區完成立法前便應規劃確定。
部分與現行法規相抵觸的項目必須在自由經濟示範區特別法中予以明確排除原有之限制，否則在實際工作執行時才展開修正原有法規，將緩不濟急且會嚴重影響自由經濟示範區之運作。各部會在正視此問題時除須具有開放的想法，且須以因應TPP的規範作為規劃準則，另外則應考量在自由經濟示範區試行之可行性。自由經濟示範區係屬一個開放性空間，物資及人員移動自由，所以部分TPP項目無法以海關或人員出入境的作業進行管制；例如農產品進口若以帳冊管理進行管控，仍可能衍生其他問題，即可能產生做假帳等不法情事或因無利可圖而缺乏進口意願。若發生前述事項，則在自由經濟示範區試行加入TPP的項目便不具意義。總之，各部會在清查與檢討加入TPP項目時，應另行列出可在自由經濟示範區試行的項目，其餘部分則待加入TPP時，在台灣全面實施。
四、行政管轄權應大幅授權（或委託）管理機關
行政管轄權應大幅授權（或委託）或業務主管機關分支機構直接由主管機關指揮等作法係代表自由經濟示範區在單一窗口服務向前走一大步，過去科學園區、加工出口區的行政管轄權已有相當程度的授權管理機關執行，但仍有關務、環保、勞工行政等重要業務未能授權，以致在業務推動上常有阻礙。南韓經濟自由區在行政管轄權上未能大幅授權，造成開發至今已十年時間，除了仁川機場經營出色外，其餘在外資招商上仍面臨很大的壓力。因此政府行政管轄權的授權或委託應採取更大幅度的開放，以擴大招商的吸引力。
行政管轄權的大幅授權（或委託）在吸引外國投資者確具誘因，但同時也代表地方政府某些行政權無法在自由經濟示範區執行，可能引起地方政府的反彈。另外這些行政管轄權牽涉不少的專業人力，因此在執行任務時勢必增加人力負擔，這有違行政院組改人力精簡之意旨。由業務主管機關分支機構直接由自由經濟示範區主管機關指揮將是一種折衝方式。上述兩種作法均須在制訂法案前進行協調整合，將不可行及其他部會或地方政府反對項目予以排除，相信仍可選出合適列入行政管轄權授權（或委託）的項目。
五、採取混合式的管理模式。
即是決策、規劃、審核等採取行政管理程序，但業務營運管理則採取企業模式。也就是管理者、開發商、經營者與監督檢查及協調者各自獨立，但又統一在政府所屬之行政體系中。中央機關負責行政管轄權部分，而開發、經營應由地方政府擔任主導角色，開發工作則由國內外企業負責。以往台灣在科學園區、加工出口區、自由貿易港區等皆由中央政府主導開發經營，以致開發過程涉及與地方政府協調整合事項如雨污水排放、廢棄物處理、環保等業務常無法取得一致性共識，延誤整個開發進度。同時開發完成後，也會在生活機能等業務上無法取得共同看法，而造成園區廠商的不便。未來應在開發經營上交由地方政府主導，而政策擬定及行政管轄權之執行亦由中央機關負責。在各司其責下，將有助於自由經濟示範區更快速發展。
六、建立一套自由經濟示範區地點評選機制
為避免政治因素干擾自由經濟示範區地點之選擇，行政院必須建立一套合理、公正的評選機制，並由真正的專家擔任評選工作，儘量安排具自由區實務經驗的專家學者參與，以免評選委員過度理想化，而影響評選結果。此評選機制應包括地方政府對開發經營之承諾事項，以加重地方政府在此開發經營上的主導權，同時也可評估地方政府在此開發上之態度。
七、機能規劃上力求完整
自由經濟示範區之規劃已不同於以往的科學園區、加工出口區、等自由區的型態，故其機能規劃上應更為完整，始能符合未來發展之需要。
（一） 製造機能：含製造加工、組裝、測試、包裝、樣品、銷燬。
（二） 研究發展與人才培訓機能：含產業創新研發、國際人才訓練。
（三） 物流機能：含國際物流、簡易加工。
（四） 工商服務機能：含境外金融保險、貿易、會議展場、資訊服務、餐飲、旅館、商業服務（律師、會計師、報關等）。
（五） 居住機能：含住宅、子女教育、日常生活消費。
（六） 休閒娛樂機能：含旅遊活動、娛樂活動、購物活動等。
（七） 環保機能：含污水處理、廢棄物處理。
（八） 公共服務機能：含道路、自來水、電力、通信、排水、消防、醫療、大眾運輸、安全、加油站、隔離設施。
（九） 管理機能：含投資、貿易、金融外滙、工商管理、勞工行政、工安管理、環保管理、關務、稅務、貨品檢驗、出入境管制、建築管理、安全管理等。
八、產業引進以發展重點為主時必須考量之問題
目前行政院提出智慧運籌、國際醫療、農業加值、產業合作等四項發展重點，由此可知未來在智慧財產權、創新研發應結合原有產業的發展，進而達到國內產業結構調整的目標。因此相關法規應隨之修正，如大學法等，以達到吸引國外高階人力進駐自由經濟示範區。國際醫療則須修正醫療等相關法規，使自由經濟示範區能進駐醫療中心，進而達成國際醫療單獨立成立一個新興產業。農業加值則應在國際物流的管理，農產品之進出口相關法規上予以放寬，並同時依其設計之內涵，投入相關資源。另外在產業引進時，必須設法吸引國際性公司作旗艦公司，以產業群聚的概念，達到吸引更多上述產業進駐自由經濟示範區。
由於自由經濟示範區能否成功與人力資源有密切關係，其中高階人力若不大幅放寬現有作法，將無法真正引入大量的國際高階人力進駐；若能在永久居留、入籍、初次就業、薪資規定等行政管理工作執行時，將台灣人口成長下降等因素列入考量，將有利於高階人力到台灣工作的意願，且能符合企業人力需求。至於外籍勞工部分目前已開放至員工人數的40％，雖部分企業表示不符其需要，但實際上大部分企業僱用外勞尚未達到規定比例；主要原因是勞委會或直轄市勞工局在外勞人數審核時採取較高標準，所以只要檢討審核標準，無須在自由經濟示範區內放寬外勞比例，以免增加更多爭議。
九、開發模式建議應由國內外企業負責開發工作。
開發模式的考量必須先對自由經濟示範區預定開發區域之實質環境等提出初步開發計畫。一般必須降低政府財政負擔、降低開發風險、減少開發與營運時間，以目前政府財政負擔沈重下，再加上政府行政作業時間相較企業長，因此建議應開放由國內外企業擔任開發者角色，但為鼓勵其參與開發工作，政府應提供更優越的獎勵措施。不過前提是政府必須提供適當土地供開發之用。
（一） 土地取得方式
土地所有權包括公有或私有，這影響土地取得可能性及時效。原則上自由經濟示範區為加速取得土地，故建議以公有土地為主要取得對象，而少部分的土地可為私有土地，以減少民眾反彈。公有土地取得方式包括出售、出租及撥用等，為真正活化公有土地，且減少國土的縮減，故應以出租或地上權設定等方式辦理。私有土地取得的面積以少量為原則，為減少民眾抗爭，其取得方式可採取土地重劃、聯合開發取得土地、BOT、土地信託等。
（二） 土地開發作業
自由經濟示範區的土地開發作業包括確定開發目標、擬定基本開發計畫、地點選擇、預定地選定、用地獲得許可、進行各項準備工作及開工。前面階段由中央主管機關主導，而用地許可之後續工作則主要交由地方政府執行。
（三） 開發經費籌措
自由經濟示範區之開發經費龐大，以南韓經濟自由區從2003年開發至2010年7月止，已投入8,500多億新台幣，但其績效至今仍不明確。因此在政府財政負擔沈重之下，應以獎勵方式（含租稅減免、資金融資等）導入國內外資金，由民間的國內外開發商負責開發經費籌措。
十、提供相關獎勵措施及租稅優惠
由於自由經濟示範區必須透過國內外開發商與企業來推動，為求更快速達成目標，政府必須提供各種投資誘因才能吸引國內外投資者的進駐。包括南韓仁川經濟自由區等針對不同產業在企業所得稅、土地租金等都提供減免措施，另在財務融資方面亦給予相關支援。雖然短期間可能造成社會不公平現象，但若能有效快速吸引指定產業之旗艦公司及其產業鏈中相關企業進駐，進而達到政策目標（如所得提高、就業增加等），中長期對整個社會仍是有利。
十一、採取區中有區的作法
區中有區係指自由經濟示範區內包含其他自由區，這種作法以新加坡最出名。新加坡全國是一個自由區，而其國際機場及港口旁另設一個更開放的自由貿易區（Free Trade Zone），使其亞洲重要的空運與海運的轉運中心，而仁川國際機場旁之自由貿易區亦已成為東北亞重要轉運中心。因此自由經濟示範區內包括機場或港口，則可設立自由貿易港區，這將符合導入智慧運籌之目標。另外若因政策或產業鏈整合之需要，將現有科學園區、加工出口區納入其中，則區中有區之概念便可更廣泛運用。
另外區中有區的概念可衍生出更前端的作法，即是以虛擬園區來發揮自由經濟示範區的功能。虛擬園區並非以實體園區存在，而是在雲端概念上建構之園區，不受地理環境之限制。虛擬園區是為解決未來不易取得大規模適當用地的前端作法。尤其適合於國際性大廠、單一大廠、營運總部之建立。
虛擬園區可包括兩大類，第一，以研發為核心的虛擬園區，適合各種研發中心等。第二，以營運總部為核心的虛擬園區，適合國內外營運中心；在嚴格審核後，即可容許少數對國家經濟有貢獻的營運總部成立虛擬園區。例如IPO(國際採購中心)、國際人才培訓中心、研發中心、財務操控中心等。虛擬園區入區之審查應採取更嚴格條件，(含企業的回饋條件)，例如僱用研發人才、國際採購金額達多少金額、營運總部的營業額達多少金額等條件。只要當年度符合條件後，即能適用此虛擬園區的優惠，如外匯完全不受管制、租稅抵減多少等。
另一種形式的虛擬園區，並不完全是虛擬的概念，應是虛實皆有的園區；即是上述之研發中心、營運總部等仍設在自由經濟示範區內，但不在園區之相關分支機構所產生之研發支出、營業收入等，均可納入自由經濟示範區內企業享有優惠之範圍，如此才能達成設立自由經濟示範區之目的，但應採取高審查標準。不過，自由經濟示範區內設置虛擬園區將面臨廠商進駐意願、優惠獎勵政策、入區審查標準機制等相關爭議性問題；因此若在制定特別條例無法取得高度共識時，則必須擱置此課題，以免影響法律制訂的進度。
肆、硬體規劃
自由經濟示範區在各項軟體規劃確定後，便可進行硬體規劃，以下就自由經濟示範區硬體規劃之應有作法說明如下：
一、應在國土規劃基礎下進行規劃
由於台灣多年來以製造業為主的產業環境，再加上養殖漁業過度擴張，已相當程度衝擊台灣生態環境，因此未來在自由經濟示範區大規模的開發案更應全面以新的園區綠色治理的觀念辦理。自由經濟示範區應在國土規劃基礎下，辦理氣候調查及評估、地質調查、環境調查與評估、土地取得、聯外交通系統分析、鄰近地區基本公共設施分析、附近生活相關分析等工作。
二、採取分期分區開發模式
目前大規模的自由區開發案大多採取分期分區的開發模式，一方面可縮減初期開發時間，另外一方面可避免開發風險，南韓經濟自由區也採取此種開發作法。自由經濟示範區應在已選定區位先行劃分不同區塊，依對外交通聯絡狀況等各項條件，進行第一期開發。同時必須注意自由經濟示範區不像科園區、加工出口區在區塊中均屬相同性質的園區，而是可能同時具備不同性質的園區；而且依其需要，在一個自由經濟示範區的範圍選定數個並非毗鄰區塊。
在進行開發時可遵循經濟開發原則、景觀美化原則、分區使用原則、區內安全原則、生活機能原則及服務性原則等進行分期分區開發，例如依功能性需要興建公共設施，可降低開發成本。另外如行政區、住宅區、休閒活動區、廠區應予以區隔，甚至規劃之產業如國際醫療必須完全區隔在不同區塊中，以避免相互影響。
三、採取智慧化、低碳化的園區綠色治理的作法
未來自由經濟示範區應具有智慧化、低碳化的條件，即是利用智慧化、低碳化方式控制園區內電力、水力、通信、交通運輸、廢水及廢棄物處理等。另外園區內之建築物全面採取綠色建築的規格，使園區內所有建築物的排碳量大量降低。
南韓仁川經濟自由區內松島智慧城則採取智慧化的通信網路系統，廢棄物與污水處理則採取低碳化作法，利用地下管線進行輸送，減少排碳量。當然開發商要投入龐大經費在低碳化、智慧化的新市鎮中，勢必大幅提高開發風險，進而降低其參與開發意願。因此為開創一個新局，創造不同於以往的新園區，藉以吸引大量高階人力的進駐，政府有必要提供在租稅及土地租金減免與財務融資提供等配套措施。
四、採取造鎮模式進行開發
為使自由經濟示範區能很快進入開發階段，若在大區塊公有土地上以造鎮方式進行開發，除減少民眾反彈外；更可在促進地區經濟上發揮很大的經濟效益，尤其鄰近地區將因自由經濟示範區的設置而快速成長，同時可進一步舒緩大都會都市化人口過度集中的壓力。自由經濟示範區選定在未開發公有土地為主，其規劃上較具彈性，但相對也須投入較多建設、較多公共設施及活動設施，以維持自由經濟示範區與中心都市之間緊密的環境機能關係。目前南韓仁川經濟自由區等都是採用此種開發模式。
五、建立充足生活機能
由於自由經濟示範區土地規模較大，且位處未開發地區為主，若在生活機能上不夠完備，則將使國內外投資人望之卻步。因為生活機能除投資者及其員工的住宅生活外，尚包括子女教育、休閒娛樂、文化活動等，若相關條件不夠充足，則國內外投資人相對降低其投資意願。尤其自由經濟示範區必須引入大量的高知識份子進駐，若上述提及之生活機能不夠完備，這些高階人才缺乏入區意願，則此計畫終將面臨挑戰。
六、進行完整區位環境調查
自由經濟示範區區位環境調查包括自然因素、產業與人口、土地及交通四項因素，這些因素若在自由經濟示範區地點選擇時已完成蒐集，則可省略此部分環境調查，或者進一步收集更深入資訊。
七、依自由經濟示範區實際狀況進行實質規劃
自由經濟示範區是具不同活動的各功能園區，其實質發展計畫是一個動態的過程，因此應保持充足的運作彈性，以因應市場潮流與市場需求。
（一） 自由經濟示範區與區域發展關係：自由經濟示範區區位受既有地區土地使用、公共設施及其他相關條件的影響，且由於具備的功能有所差異，使得自由經濟示範區與地區之間存在不同的空間組織關係。由於建議自由經濟示範區採取造鎮方式推動，因此它與區域的發展關係應是主要都市以外的地區，且具有一個或多個實質的界限與範圍，而形成各功能的新市鎮。它可能在港口或機場邊，亦可只在其附近。通常機能性強，自足性夠，規模較大。
（二） 其他實質規劃包括土地使用計畫、活動人口推估、交通運輸計畫、交通系統、空間環境美化、生產服務（含供水、供電、污水處理、廢棄物處理、電信等設施）、生活機能（含居住空間品質、商業服務（如餐飲、購物、日常商業活動）、醫療設施、休閒設施、教育機構等）、災害防治與治安。
八、依上述各項規劃進行工程規劃
由於自由經濟示範區內工程規劃之內容，主要依上述各項規劃作為依據。包括道路工程、自來水工程、電力工程、電信工程、排水工程、污水工程、瓦斯管線工程、廢棄物處理工程、景觀工程、其他工程等。
九、開發成本分析與經濟效益分析
自由經濟示範區在硬體規劃時，必須將開發成本進行分析，但因主要的開發工作由國內外開發商負責，所以著重的開發成本可能集中在必要的基礎公共建設或土地成本。至於經濟效益分析的作法與產業園區開發相類似，本文不再多加贅述。
伍、特別條例重點條文之試擬
如何將自由經濟示範區設置的法律依據予以明確化、條文化，必須依據其軟硬體規劃。筆者僅將個人對自由區(含加工區、科園區、經濟特區、自由貿易區、經濟自由區等)多年的實務經驗與研究，融入行政院版本中相關內容，提出重點條文供參，作為法案審議時之參考。
在提出條文重點前必須針對條文撰擬之原則先予說明。原則上重點條文重點係以本文軟硬體規劃內容為本，但是部分規劃內容未列入條文中，係基於規劃項目的執行只須透過行政命令或行政作為，並由行政院列入執行項目且予以管控，即可達成政策目標，如採取造鎮模式進行開發、產業導入應結合鄰近地區產業、加強示範區生活機能的品質與供給、提供開發相關財務融資之配套措施、提高園區智慧化與低碳化的相關作為、採取分期分區開發方式等。而部分原以其他法律或行政命令為執行依據之項目，卻將之列入條文中，係為達到園區的獨特性，如示範區內建築物或公共設施採用綠建築規範；或避免日後執行業務時產生困擾或阻礙，如陸籍專業人才來台居留或陸籍人士來台從事商務活動之規定。
一、總則
(一)立法意旨(第一條)
爲因應全球自由化，區域經濟整合、產業結構調整、地區均衡發展之需要，提供一元化單一窗口行政服務，行政院得選定適當地點，設置自由經濟示範區。
(二)法律適用(第二條)
自由經濟示範區之設置與管理，依本條例之規定。本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。但其他法律之規定，較本條例更有利者，適用最有利之法律。
加工出口區、科學園區、自由貿易港區、農業生技園區等之設置管理條例與本相砥觸者，則依本法辦理。
二、組織業務與職掌
(一)主管機關設置(第三條)
為執行示範區管理業務，辦理示範區營運工作，並提供示範區事業各項服務，經濟及能源部為主管機關。
(二)主管機關職掌(第四條)
規定主管機關之職掌，綜合一切有關行政管理及服務事項，其中部分事項由業務主管機關授權或委託主管機關辦理，目的在使示範區達到管理事權統一、手續簡便，單一窗口一元化之高效率服務。授權或委託項目由行政院另訂之。
(三)區內各機關分支機構(第五條)
海關、稅務、航政監理、土地行政、都市計畫、勞工行政、環保行政、電力、給水、警務、檢疫檢驗及其他機關服務等業務與示範區事務關係密切，明訂各該事業主管機關應在示範區內設立分支單位，就近辦理其主管業務並受主管機關直接指揮，以符示範區統一管理之目的。
(四)示範區事業定義(第六條)
明訂本條例所稱示範區事業及事業種類授權主管機關以命令訂之，並依實際需要時增訂或調整之。
國際教育、國際醫療等事業之設立得不受現行教育、醫療等法規之限制。
三、地點選擇、開發與管理
(一)地點選擇(第七條)
示範區規劃之區域，可由行政院直接選擇，或由地方政府報請行政院核定後，依法擬定示範區計畫或變更為示範區。地點選擇準則由行政院定之。
(二)實施範圍(第八條)
示範區實施範圍可分佈於不同區位，依實際狀況包括加工出口區、科學園區、自由貿易港區、產業園區、商業區、農業區、住宅區、免稅觀光區等之全部或其中部分區域，且不須為毗鄰用地。既有園區不涉及土地變更，由主管機關撰訂功能分區管制計畫送內政部核備。各示範區可自行訂定土地使用管制規定報行政院核定。
(三)開發方式(第九條)
示範區可由地方政府直接投資或公民營共同出資或民營投資進行基礎建設開發，並分區由各開發商投資興建，依法報請經濟及能源部同意後實施。開發商徵選辦法由經濟與能源部定之。
(四)示範區土地處理(第十條)
1.示範區內屬其他機關管理之土地，由主管機關撥用、租用、購買。
2.示範區內私有土地則以市價徵收補償、設定地上權、私人自行開發或與主管機關、地方政府、民間投資人共同開發方式辦理。
(五)民間開發示範區公有土地處理(第十一條)
為使民間機構自行開發示範區內之公有土地，明訂得統一撥予主管機關使用，以參與民間開發示範區。
(六)公有土地提供使用方式(第十二條)
公有土地得以共同開發方式出租、設定地上權、信託等方式提供民間使用。
(七)示範區公有土地處理(第十三條)
對區內公有土地處分、設定負担或租賃等行為不受土地法及國有財產法之限制。
(八)都市計畫法規定下之示範區(第十四條)
位於都市計畫法規範下之示範區，不受該法限制之規定，以利主管機關彈性處理示範區之土地。且土地變更可免除地方政府回饋要求或環境影響費之徵收。
(九)廠房及建物採綠建築規定(第十五條)
示範區新建廠房及建物均應符合主管機關綠建築之規定。
(十)示範區廠房及建物租售規定(第十六條)
示範區內之建築物、廠房得由主管機關自行興建或開放民間投資興建。其區內之建築物、廠房之售價及租金，得經由主管機關核定，不受國有財產法規定之限制。
（十一）示範區土地使用規定（第十七條）
示範區土地採只租不售，且土地租金可依經營需要，得經由主管機關核定，給予優惠減免，不受國有財產法規定之限制。
四、產業設定
(一)產業類別(第十八條)
示範區內依政策需要選定目標產業，惟不准具污染性產業進駐。其產業類別由經濟及能源部審查核定之。
(二)區內事業審核流程(第十九條)
示範區內事業應經主管機關核定，其審查辦法由經濟及能源部定之。
（三）區內陸資企業之投資規定(第二十條)
在國家安全無虞下，示範區陸資企業得比照外人投資規定，不受其他法律之限制。
(三)區內事業退場機制(第二十一條)
示範區內事業因經營不良，結束在區內營業或空置廠房不當使用時，其廠房及建物處理應依主管機關之規定辦理，其辦法由經濟及能源部定之。
五、租稅減免
(一)示範區事業租稅優惠(第二十二條)
為鼓勵示範區事業投資，進口之自用機器設備、原物料、半製品、樣品、及供國際物流業轉運用成品均應享有免進口稅捐及貨物稅及營業稅。
台商所得或區內事業海外盈餘匯回示範區實質投資應享有免營利事業所得稅。外商提供區內事業欠缺但亟需之專利及技術授權應享有免營利事業所得稅。
區內事業研發支出額15％內可在3年內抵減營利事業所得稅。示範區設營運總部且投資或就業達一定標準者，在3年內自國外關係企業取得權利金或投資收益匯入台灣可享受營所稅10％之優惠。
(二)國際物流業者租稅優惠(第二十三條)
示範區事業從事國際物流業務者，按轉運業務收入10%為營利事業所得額。課稅之申請程序、期限及其他應遵行事項之作業辦法，由經濟及能源部會同財政部定之。
（三）外（陸）籍人士租稅優惠(第二十四條)
外（陸）籍專業人士免申報海外來源所得且前3年薪資以半數計入個人綜合所得。
六、人員出入境
（一）外籍及陸籍專業人才來台居留限制(第二十五條)
外籍及陸籍專業人才來台居留免受2年工作經驗限制。企業達一定規模得申請大陸專業人士來台居留。
（二）大陸專業人士來台商務活動限制(第二十六條)
大陸專業人士來台一個月短期商務活動免經主管機關審查，且人數比照外籍人士不受限制。大陸商務人士得申請3年多次入出境許可。
七、貨物輸出入
(一)中國大陸貨品進出示範區之管理(第二十七條)
示範區貨品得自由進出口，不受貿易法第十一條之限制，但因國際條約、貿易協定或基於國防、治安、文化、衛生、環境與生態保護需要，得予限制。其管理辦法由主管機關會同有關機關定之。
(二)中國大陸貨品由示範區進出台灣其他地區之管理
(第二十八條)
中國大陸貨品得經由示範區輸入台灣其他地區，亦得由台灣其他地區輸出至示範區，惟仍需依相關規定辦理。
貨品經由示範區加工實質轉型者，可輸入台灣地區，不受貿易法第十一條之限制。
八、與中國大陸經貿往來
(一)示範區與中國大陸指定特區進行全面自由化經貿活動，不受現行相關法規之限制。(第二十九條)
示範區與中國大陸指定特區之經貿往來，應透過雙方海基與海協兩會之協商。
(二)示範區與指定特區之相互優惠(第三十條)
示範區與中國大陸指定特區相互承認之優惠待遇、進出口貿易、關稅、稅捐等，經協商定之。
九、罰則
(一)違反本條例輸出入貨品管理規定(第三十一條)
(二)違反示範區經營管理規定(第三十二條)
(三)違反本條例大陸經貿交流規定(第三十三條)
(四)違反本條例科處罰鍰(第三十四條)
(五)移送法院強制執行方式(第三十五條)
十、附則
(一)本條例與其他法律相關性(第三十六條)
本條例與加工出口區設管條例、科學園區設管條例、自由貿易港區設管條例等之相關性。
(二)本條例施行細則，由經濟及能源部定之(第三十七條)
(三)本條例施行日期(第三十八條)
陸、結語
自由經濟示範區在規劃時應考量成為一個全面自由化的自由區，應具智慧化及低碳化的生活環境，採取區中有區、分區分期的開發模式，強化地方政府在開發經營上的主導權，重視區內居住、餐飲、教育、休閒等生活機能，行政院管轄權大幅度授權或委託或業務主管機關分支機構直接由主管機關指揮，在人流、物流等方面全面自由化，依產業性質大幅開放投資項目等，唯有在這些規劃的架構下，始能達到真正吸引國內外開發商與企業進駐自由經濟示範區。
自由經濟示範區既由於產業關聯效果高，故已成為臺灣未來十年內重要經濟政策之一，因此越早著手此經濟政策等，對臺灣越為有利。行政院目前提出智慧運籌、國際醫療、農業加值、產業合作等四項發展重點，與促進人員、商品及資金自由流動、開放市場接軌國際、打造友善租稅環境、提供便捷土地取得、建置優質營運環境等五項推動措施的作法，筆者依此版本提出自由經濟示範區所面臨之問題與軟硬體規劃時應有的架構，並試擬特別條例重點條文，供特別條例審議時有更多的討論空間。
綜上所述，筆者將自由經濟示範區軟硬體規劃內容依法制化與執行等之難易度區分為三類，第一類是可行且爭議性相對較低的項目，例如重視園區內生活機能等，這是吸引企業與人才進駐的基本條件，也是必要條件。第二類是具困難度但必須落實的項目，例如園區智慧化、低碳化的各種創新性作法，雖大量增加開發成本，但確符合全球趨勢，且能創造出園區特色，進而成為園區的競爭利器。第三類是值得做但爭議性較高的項目，例如擴大行政管轄權之授權（或委託）或業務主管機關分支機構直接受自由經濟示範區主管機關的指揮，因牽涉相關部會或地方政府職權行使，可能因其反對而影響特別條例之制定進度，若協調不易，則至少維持現行科學園、加工出口區之授權（或委託），以保有單一服務窗口的基本機制。
最後，筆者建議自由經濟示範區必須具備獨特性與競爭力，也就是在軟硬體規劃中必須有別於目前正大力推動的國外相關自由區如南韓仁川經濟自由區，否則將無法與其競爭，同時也將與現有台灣各種型態園產生相互排擠問題。若是自由經濟示範區的規劃仍在現有思考框架中進行，未來企業進駐將可能遠不如預期，且對台灣不會產生太大貢獻。
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