張福榮

籌設自由經濟示範區應有之思惟               張福榮撰

                                          102.05.08  

自由經濟示範區是自由區（Free Zone）的型態之一，其設置型態從整個國家採取全面性自由化如新加坡，亦有單純以小範圍指定區域進行國際物流或國際貿易如美國之對外貿易區。若以區域內產業來看，有純以加工製造為主的加工區，亦有以金融保險為主之境外保險中心或保稅天堂如加勒比海島諸國。由此可知，自由經濟示範區（以下簡稱示範區）在籌設時不應有太多假設，以免有太多自我設限；正確作法是全面評估其對台灣經濟發展可能產生之影響，以規劃出符合台灣真正需要之示範區。

一、  設置目的

在籌設示範區之前，必須考量其政策目的？依據其設置目的進行各思考。設置目的可以是單一目的，亦可為多重目的，但目前全球各國設置自由區時大多採多重目的之概念。一般而言，在確定設置目的後，始能有效提出適當、適時之示範區。

1、    政策目標：政策目標係指提高經濟成長、增加就業等。台灣示範區之政策目標以目前行政院所提之相關訊息，似應是多重政策目標，具備三層意義：（1）透過法規鬆綁，提升企業競爭力與生產力（2）讓企業有一個自由、彈性高的經營環境（3）為台灣走向區域經濟整合作準備。實務上多重政策目標符合當今全球趨勢，應考量不同政策目標間可能存在衝突性，首先應明確界定其定義及其內涵，接著排定政策目標之優先性，最後排除可能造成衝突且較不重要者，藉以擬定各項合適的政策作法及相關配套措施。

2、    產業結構：示範區係為扮演改變台灣產業結構的重要政策，或只是為強化或創造某些產業？這涉及產業結構調整後，對台灣經濟成長等的關聯效果是否足夠大，而能達成既定目標。區內產業類別之設定則與國內目前產業關聯性、環境保護、欲擬之產業項目(如創新性科技產業)等是否不相排斥相關。

3、    政治因素：任何經濟政策都會牽涉政治目的，示範區之設置亦不例外，只是在評估時應將政治因素之考量儘量予以降低，以免反而影響原設定之政策目標，甚至遭致政策推動之負面影響。

4、    地區經濟發展：自由區與該國某一地區經濟發展有密切關係，台灣示範區之設置亦是如此。目前行政院已初步指定高雄為自由經濟示範區的第一個實施地區，即在設法提升南部地區的經濟發展。以近年來台灣不斷提及仁川經濟自由區為例，南韓政府之所以選定仁川作為該國的第一個經濟自由區也在於使其成為次經濟區域中心。目前日本在東京、大阪、愛知等地亦開始規劃類似自由區的國家戰略特區，其目的在強化地方經濟與國家發展。

二、  籌設時應有之思惟

     台灣示範區之設置係採取多政策目標的概念進行設計規劃，目前為止已提出人才、物流等方面的自由化等重點內容，而具體之法律依據、執行細節與相關配套措施尚未正式提出。本文嘗試從不同面向提出規劃時應有之思惟，期能對未來完整方案之制定有所助益。

1、    必須具備獨特性：自由區唯有在獨特性之吸引力下，始能有效達到招商目標及未來持續經營之動力。以南韓為例，仁川經濟自由區強調其國際機場及松島智慧城之特色，至目前為止，仁川國際機場之服務品質及特色已受國際肯定。而台灣示範區目前之規劃內容是否具備獨特性，進而足以吸引外國人的眼光，這值得進一步評估。

2、    必須立即面對自由化、全球化所帶來之挑戰：示範區是台灣進行更自由化及全球化之試驗區，也就是台灣加入TPP(泛太平洋戰略經濟夥伴協議)時必須開放之項目，包括技術性貿易障礙、市場進入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資、環境、農業、原產地規劃、智慧財產權、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融服務、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購、貿易救濟與商務移動等，行政院各部會是否在國內法律及國際作法方面全面進行清查與了解？部分只涉及行政命令的修政是否可先行展開自由化檢討工作，這恐是示範區能否成功之關鍵因素之一。

3、    計畫必須落實執行，並事先考量成功的可能性：任何經濟計畫都是為達成經濟成長之目的，但計畫執行可能面臨那些障礙？這些問題是否可以克服？示範區的規劃內容涉及許多部會職權之鬆綁，各部會如何在自由化的開放原則下，依規劃內容具體落實執行，在現今政府部門的運作機制中，恐有必要成立一個具絕對決定權之專案工作小組。

4、    產業結構調整之作為應具可行性及創新性：雖目前規劃國際醫療等與產業結構調整有關，但相關內容與執行細節尚待進一步說明。因此在擬定推動作法時，在資金、人才、法規等方面必須詳加規劃，另應評估加入TPP時國內現有產業如何調整與配合等重大課題。

5、    應建立一套明確的整合運作機制：由於示範區是一個涉及許多部會業務開放的指定區域，以各部會目前協調機制，籌設過程勢必相當冗長，恐不易快速達成一個合理、合適的共識意見，且不符民間期待，似可參考南韓政府進行「自由貿易協定」談判時的作法，先由主辦部會主導談判方向，協調不成，立即提報總統主持的內閣會議決定，以加快作業時效。

6、    選擇地點時必須明確要求地方政府承諾配合事項：由於目前規劃未來係由地方政府提出申請，也就是未來能否落實執行與地方政府之態度息息相關。南韓經濟自由區即是由地方政府提出申請，且開發亦由地方政府執行；因此若是參考仁川經濟自由區採造鎮方式、區中有區、地方政府提供土地的開發模式，則牽涉相當多地方政府必須配合之事項。為避免指定開發地點後面臨地方政府與行政院步調不一致，行政院應明確要求地方政府做出相關承諾。

7、    作為TPP試驗區應有之準備：首先應了解TPP的談判項目及內容如何取得？依2012年談判規劃，2013年 TPP談判不會設置觀察員機制；若無法取得相關內容，如何在示範區內進行試驗？其次，研究示範區之試驗包括那些項目？有些項目基於社會大眾態度可能無法進行，如食品安全檢驗。有些項目雖可試驗，但執行不易，如勞工議題。僅在選擇實施項目便有很高困難度。最後，考量排除少數具高爭議性議題，其餘項目皆列入示範區全面自由化試驗之範疇。

8、    部分與自由化有關之行政命令應立即修正：目前包括人力資源自由化在內之部分行政命令在無須修改母法之下便可執行之項目，應要求各部會立即辦理。從美國在台商會與歐洲商務協會的白皮書中便可找出不少項目可改善。

9、    應結合示範區鄰近產業共同發展：示範區基本上必須結合鄰近地區產業，在兩相支援下，加快示範區更快速成長。南韓六個經濟自由區最成功之釜山--鎮海區即是充分結合鄰近地區產業，主要如現代集團的造船公司等。

10、  將有限政府資源投注在關鍵項目或產業：由於政府預算有限，應將資金投注在人才培訓與技術研發工作，而非配置在開發工作。而吸引國內外企業共同參與開發，進而達到擴大招商的成效。

11、  行政管轄權應大幅度開放：示範區內之行政管轄權若能大幅度的授權，更能充分發揮單一窗口之特色，使區內行政效率最大化，例如關務、稅務、環保、勞工行政、建管、都市計畫等都由管理單位負責或相關派駐單位由管理單位直接指揮。

12、  開發與經營（含招商工作）改由地方負責：目前南韓經濟自由區是由中央負責整合與規劃，地方申請獲核准後由地方政府負責及開發經營，屬中央職權者由中央派駐單位自行負責。示範區未來在開發與經營應交由地方負責，以加重地方在示範區之責任，且使開發工作更為便利。

三、  結語

由於台灣產業結構調整、參與區域經濟、地區均衡發展等政策目標雖可透過示範區進行，但亦可採用其他政策達成，因此只能將之視為主要政策。在有限政府預算下，必須多運用國內外企業共同參與此開發計畫；對參與開發工作的企業應提供相關獎勵措施，不可因部分批評而裹足不前。最後，示範區之開發應依國土規劃，以分期分區、造鎮方式、智慧化、低碳化、強化生活機能等園區綠色治理作法，開創出一種新型態園區，也為台灣之經濟發展帶來新紀元。