張福榮

本文已發表於2014年3月國會月刊

摘　要

自由經濟示範區從馬總統正式提出至今已兩年，目前尚未完成立法，先行以自由貿易港區展開第一階段的推動工作。目前東亞地區已有包括韓國經濟自由區、中國大陸上海自由貿易試驗區、及日本國際戰略總合特區等新型態自由區已開始運作，勢必將使自由經濟示範區未來的招商工作面臨嚴苛的考驗。本文期望透過對四個區的比較分析，以找出值得自由經濟示範區可供參考的作法，在未完成立法前能加以修正目前的規劃內容及第一階段已實施的作法，並納入立法參考。

經比較分析後，自由經濟示範區可供參考的作法包括至少有下列事項值得參考：包括快速及全面在自由經濟示範區進行加入TPP前之準備、加速投資等項目的開放、建置新型態產官學研合作機制、採用造鎮方式開發新區、增加地方政府參與程度及承擔的責任、租稅減免與財政補助應搭配相對應的回饋機制、行政管轄權應擴大授權或委託管理機關、提供國際化的生活環境與教育環境、建立一套園區地點的評選機制、新區設置時採智慧化、綠色化方式開發、新區開放國外知名大學設立、建構區內具高產業關聯的產業結構，並結合當地產業特色、結合鄰近地區產業發展、不可過度分散政府資源等作法。

關鍵字：自由經濟示範區、經濟自由區、上海自由貿易試驗區、國際戰略總合特區

壹、前言

雖然近年來全球自由化已快速展開，但在WTO體系下仍面臨許多無法順利處理的投資、商業服務、金融、貨品交易等障礙，因此各種雙邊、多邊貿易談判在各國間進行，藉以試圖提高國家競爭力。除此之外，各國政府陸續推出各種類型的自由區（Free Zone）（註1），作為因應此競爭激烈環境中的重要產業政策之一。韓國在2003年推出經濟自由區、日本則於2011年通過「綜合特別區域法」推動總合特區、中國大陸在2013年10月將上海自由貿易試驗區正式上路，而台灣也在2011年提出自由經濟示範區，並於2013年9月正式展開第一階段的相關作業。中國大陸、韓國、日本均與台灣在貿易上具密切關係，它既是競爭又是合作，因此上述三個國家的自由區自然也會與台灣自由經濟示範區形成一種競爭關係，而其政策規劃內容對自由經濟示範區有何值得借鏡之處呢？這是本文的研究目的。

馬總統以設置自由經濟示範區作為加入TPP(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，泛太平洋戰略經濟夥伴協議)預作準備，由於加入TPP所須具備的條件更高於雙邊或多邊「自由貿易區協定」，也就是台灣未來將在更自由化、國際化的環境下與世界各國進行貿易與競爭。由於台灣面臨區域經濟整合、產業結構調整等問題，目前欲透過自由經濟示範區等政策的推動來因應全球經濟快速變遷的挑戰。

由於產業結構調整、地區均衡發展等目的並不一定透過自由經濟示範區來完成，若只是將之視為試驗性質，則在邏輯上是可被接受的。但是如何成為加入TPP的試驗階段呢？TPP的談判議題包括技術性貿易障礙、市場進入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資、環境、農業、原產地規劃、智慧財產權、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融服務、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購、貿易救濟與商務移動等，上述項目有那些可在自由經濟示範區進行試驗？在產業關聯性、政策執行可能性、政策的開放程度、民眾反應與地方政府態度等之考量，這恐怕是自由經濟示範區所需面臨的最大考驗。

註1：經濟學人雜誌將加工出口區、自由外貿易港區、經濟特區、對外自由貿易區(foreign trade zone)、自由港等均列為自由區的型態之一。

我國在討論加入TPP的同時，目前也設法要進入RCEP（區域全面經濟夥伴關係），TPP與RCEP兩者均為區域經濟體，前者以美國為主，而後者則由中國大陸在主導；兩者均在解決區域經濟體內各國的貿易、服務業、農業等交易障礙，並強化區域內的投資自由化與關稅減讓等課題，雖內容與作法不盡相同，但若解決加入TPP的課題時，則加入RCEP的工作自能迎刃而解。自由經濟示範區是自由區的型態之一，其自由化的程度可採取全面性自由化或僅限在政府指定的區域內推動。當今全球自由區數量多，而其設置型態從整個國家採取全面性自由化如新加坡，亦有單純以小範圍指定區域進行國際物流或國際貿易如美國之對外貿易區。若以區域內產業來看，有純以加工製造為主的加工區，亦有以金融保險為主之境外保險中心或免稅天堂如加勒比海島諸國。由此可知，自由經濟示範區在政策內容制定時不應有太多假設前題，以免產生自我設限之虞；正確作法是全面評估其對台灣經濟發展可能產生之影響，以規劃出符合台灣真正需要之示範區。

貳、自由區之探討

一、自由區之理論基礎

自由區的理論基礎源自區域經濟學，依理論發展的順序簡述如后，包括從經濟活動的空間分布和空間聯繫來探討經濟活動，形成區域經濟理論的初步概念。古典區位理論係以產業的空間布局為核心，運用成本效益分析法，對經濟活動的空間分佈和空間聯繫進行研究，其中又以工業區位理論為主，即是對工業運輸成本最小化的廠商最優定位作為考量。

近代區位理論對市場區劃分和市場網絡結構進行探討；包括貿易區邊界區位理論，係從市場空間角度對市場競爭力進行分析；一般區位理論則針對資源稟賦影響工業區位形成進行分析；中心地理論（也稱為城市區位理論）則在研究城市層級對中心地空間分布模式的影響；市場區位理論係以市場需求作為空間變數對市場區位進行分析。

1980年代以後，全球經濟出現區域化、集團化等趨勢，以致區域經濟學研究出現了一些新的想法；依據研究方法、分析工具的差異，區域經濟學形成不同的理論。新經濟地理學派係將不完全競爭模型導入區域經濟的分析中，探討中心與外圍均衡的條件。新制度學派研究的重點在於將制度因素導入區域經濟領域中，探討政府體制及其政策對區域經濟發展的影響，並透過相對應的區域政策，促進區域發展。

區域管理學係將管理學融入區域經濟學後所形成的新區域經濟學派，它是區域經濟與管理學相結合而成的一個新學派；它包括三項內容，即是區域經濟發展管理、區域人口管理、區域環境管理。1990年以後各國政府部門重視的理論，包括運用產業群聚理論對區域經濟競爭力的分析、從群聚角度對區域創新的分析。

由於經濟全球化使得區域經濟集團之間相互依存高性，造成經濟活動的地理範圍持續擴大與國際互動大幅提高。隨著科技的快速發展，各種產業中技術能量在不斷增加，因此各國政府更加強調區域創新和區域競爭優勢的作為。因此實務上各國在規劃新型態的自由區時，已將區域創新和區域競爭優勢納入其中。

二、自由區之分析

（一）定義

自由區(Free Zone)由於其環境的特殊性，近數十年來逐漸為各國所重視，先進國家可能為區域經濟發展或提供國內市場需求或國家經濟發展，開發中國家則為國家經濟發展或工業發展等目的而設，雖然所提供的許多優惠條件與世界貿易組織所規範之原則並不完全相符，但此組織仍接受其存在，由此可知自由區確實為不少國家帶來實質利益。

自由區之概念常為許多人所混淆不清，事實上，它依所設定的內涵而產生不同的功能，故有不同的名稱出現。不過大致上定義為：一國政府為經濟或其他目的，在其國內劃定一特定區域，此區域內之人、貨、資金、資訊四者或其中一部分能自由進出(或受較少管制)，且不受該國原有法令之管制。區內從事的活動包括運輸、倉儲、加工、製造、包裝、分配、金融、保險、貿易、觀光、研發、人才訓練等各式各樣活動；它不受海關及其他繁複程序之檢查、外匯管制、人員管制，甚至無須繳納關稅或其他稅捐。由此可知它具有下列全部或一部分特點：

第一，它是一個人、物、資金、資訊或其中部分組合可自由進出(或管制較少)的地區。

第二，它是一個具租稅減免的區域，包括免除關稅、營業所得稅等稅捐之優惠。

第三，它是一個服務一元化及作業簡化、快速的地區，即人、物、資金、資訊或其中一部分能快速流通。

第四，它是一個行政管制少，給予投資者較多發揮空間的區域。

第五，區內各項營運具備自由化、國際化的特性。

(二)型態：

根據上述說明，可知自由區因其區內功能之不同、優勢條件之差異而出現各式各樣的模式，各國政府可依其需要給予特殊的功能或優惠，以符合該國設立其自由區的目的。以下從不同角度說明自由區之型態：

1、範圍面：

(1)自由區設置於國家中的某一特定區位之內。

(2)全國或全港區都是自由區。

2、經營型態面：

(1)商業型自由區

為達成轉口貿易及物流之目的而設之自由區。

(2)工業型自由區

為達成加工製造為目的而設立之自由區。

(3)綜合型自由區

為達成多目標功能包括轉運、倉儲、貿易、工業、金融服務，及觀光等目的而設之自由區。

3、功能面：

自由區可分為對外貿易區(Foreign Trade Zone)、自由貿易區(Free Trade Zone)、自由港(Free Dort) 、轉口區(Transit Zone)、自由貿易特區(Free Perimeter)、加工出口區(Export Processing Zone)、關稅特惠區(Special Customs Privileges Facilities)、科學園區(Science Park) 、經濟特區、保稅區、租稅園區、境外金融中心、境外保險中心、購物天堂、多功能自由貿易區等類型。

上述所提各種類型之自由區，部分園區如科學園區不一定被列入自由區之內（台灣科學園區列入其中，因其制度設計與加工區相似），另租稅園區、境外金融中心、境外保險中心、購物天堂亦不見得被視同自由區，但本文以更廣泛的態度看待自由區，故將之列入其中供參考。尤其在「自由化」概念上之運用應是值得考量。

實際上自由區並不只是前述各種名稱，其名稱為何並非重要問題，關鍵點應在於自由區所具備之功能是否符合該國經濟發展需要？該區之各種基礎建設優惠條件與特色是否吸引投資者的投資。

（三）自由區興起之因素

自由區之興起在不同年代可能有不同的因素，但綜合來者，大致包括全球化之發展、經濟發展策略之改變，國外資金之運用、新技術之導入、及港口之開發。

1、全球化之發展

全球化之發展又包括市場的全球化及生產的全球化兩項。

（1）市場全球化

自18世紀工業革命後，國際交易日趨活絡；19世紀後半期，世界市場更已明顯形成，故各國的生產、流通、分配及消費各個環節已緊密結合在一起。基於此因素，商業大國各港口城市蓬勃發展，自由區便在此需求下逐步發展出來，以達到吸引外國商品、擴大轉口貿易，及商品集散之目的。

（2）生產全球化

由於市場全球化的關係，跨國企業隨之增多，而生產所需之各項資源基於成本考量，必須在不同地區取得。而跨國公司最後常將生產地點設於本國以外地區，以快速獲得低成本生產資源，即是善加運用當地的人力資源或原物料。跨國企業要求進出口較少受限制且通關快速，故自由區之成立便能符合這些需求。例如1960年代以後，加工出口區因應而生。

2、經濟發展策略之改變

開發中國家最初經濟發展策略係以出口導向為主，逐漸隨著工業化政策之推動，而轉變為進口替代策略或出口替代策略。由於自由區貨物進出口限制少，且具相關優惠，故利用自由區吸引外資的設廠生產甚為可行。在1960年代以後，許多開發中國家利用設立加工出口區作為提高該國經濟發展的策略，包括台灣在內均獲得相當大的成果。

3、國外資金之運用

開發中國家在經濟發展過程中最常面臨資金不足的問題，由於自由區內之企業在經營上管制較少，且獲得較多利益。

4、新技術之導入

開發中國家在1970年代後，陸續為發展科技，導入新技術，設置科技型自由區，台灣科學園區是一個成功的例子。

5、港口之開發

港口設施之好壞與國家的對外貿易有密切關係，而部份自由區之開發係在該國開發本身的港口或機場時，一併進行自由區之設立；以達成港口或機場之設置能產生綜效，又可利用外資達到該國基礎建設開發之目的。

三、自由區成功關鍵因素

自由區成功之道從台灣加工出口區與科學園區的成功案例可看出一些規則（註2），大致包括適當的實施時機、正確的設區理念、高行政效率、區內高產業關聯度、良好的設區地點（含充足且優良的勞工、接近機場或港口、公用事業之配合、相關產業之配合、便捷的聯外交通系統、適合的氣候環境、良好的都市服務與投資人生活、居住及教育環境）、一元化服務、高品質及低成本勞動力、優惠之租稅條件及補貼政策等因素。

註2：張福榮(2012)，「自由區設置評估之探討」，pp.21-26，加工出口區管理處。

上述所提因素包括內在及外在因素，有些是政府可掌握的，有些則須配合時代變遷而有所調適。

本文將過去全球營運失敗的自由區，以反思的方式提出其關鍵因素，以下將其失敗因素簡述如下（註3）：

第一，       未能有效掌握經濟發展趨勢與潮流。

第二，       未能充分運用外國援助的資金。

第三，       基礎建設不足，無法提供企業營運之用。

第四，地理區位選擇不當，造成勞動人口不足、水電等基礎建設無法支應園區企業之需等狀況。

第五，   園區基礎設施投資過當，以致投入成本遠超過預期，但營運收入又無法達到預期效益。

第六，   國家只顧賺取短期性利差，而忽略長期人才培育工作，以致技術移轉或擴散不易達成。

第七，   外資企業僅只利用低成本之勞力及土地等生產因素，而忽略包括人才培訓等問題，再加上當地人才素質不足，亦無法從中設法學習到一些管理或生產的技術。

第八，   外資企業對當地原材料之使用率過低，無法達到產業鏈向後關聯的效果。

第九，       當地缺乏相關產業的配合及支援。

第十，   政府部門行政效率低落，且部會間相互協調不佳，使外資企業對當地投資環境失去信心。

第十一，海關通關效率低落，嚴重影響貨物進出。

第十二，對於外國技術人員的進出過度管制，以致影響企業在生產品質的管控及生產技術的提升。

第十三，當地欠缺法制觀念，政府官員普遍存在貪污、索賄的情形。

第十四，自由區特別法之設計過度保守，無法符合自由化、國際化環境的需要。

註3：張福榮(2012)，「自由區設置評估之探討」，pp.27-28，加工出口區管理處。

第十五，無法有效落實自由區的各項行政措施。

參、鄰近國家新設自由區之探討

本文探討之對象包括台灣自由經濟示範區（以下簡稱我國自經區）、韓國經濟自由區（以下簡稱韓國自由區）、中國大陸上海自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）、及日本國際戰略總合特區（以下簡稱日本總合特區）。雖然日本總合特區的性質與一般自由區在國際物流開放作法等不盡相同，但其在特定區域內進行大幅度的投資開放政策、行政作業簡化及在區域創新作為均有值得探討之處，故將之列入研究對象。

一、我國自經區

行政院已於102年3月、8月及12月分別對外公布我國自經區政策內容，茲簡述如下：行政院基於經濟自由化程度越高對經濟發展越有利的思考，並因全球化下台灣產業面臨重大挑戰，必須進行更大幅度的開放，吸引大量國內外投資，且與國際市場接軌，同時為創造加入TPP的條件，故推動我國自經區（註4）。

（一）核心理念：

我國自經區是經濟自由化先行先試區，其核心理念在於自由化、國際化（即是物流、人流、金流、資訊流及資訊流大幅放寬相關限制）與前瞻性（即是選擇具潛力、示範功能，且能創造更多經濟效益的產業活動）。

（二）內涵：

包括示範產業自由化的效果（具正面效果者可推廣至全國；負面效果者藉以了解其衝擊性）與示範新型態經濟活動（前瞻性產業引導產業發展方向，疑慮產業活動可以結果釋疑）。

（三）發展重點：

以高附加價值高端服務業為主，而以促進服務業發展的製造業為輔，包括下列項目。

註4：行政院分別在102年3月、8月及12月三度正式以簡報方式對外公布自由經濟示範區規劃內容。

1、智慧物流：即是透過創新關務機制及雲平臺等資訊服務，提供最佳物流服務，增加商品流通自由及附加價值。推動作法包括第一，推動整合雲端 e 化服務：整合物流資訊與關務審驗平臺，簡化審驗作業；鼓勵物流業者提供全球供應鏈多元整合服務。第二，發展各項服務模式，擴大企業營運利基：強化檢測維修與商品展覽經營模式；開放多國拆併櫃業務辦理對象及地點限制，發揮轉口與轉運利基。第三，活絡跨區連結：運用委外加工「前店後廠」，建立供應鏈關係；建置海運快遞專區。第一階段包括簡化委外加工與檢測維修的關務審驗機制、可辦理多國拆併櫃業務、建置共用雲平台等作法。

2、國際健康：推動「國際健康產業園區」，於區內設立國際醫療專辦機構及生技研發機構，帶動醫療 ( 含重症 ) 、生技、藥品、復健、養生等健康產業發展發展。推動作法包括第一階段，設置「國際醫療服務中心」，提供已事前預約之國際人士就醫諮詢、醫院聯繫及聯合行銷等服務。第二階段含成立「國際健康產業園區」，園區內得由醫療社團法人設立國際醫療專辦機構，鬆綁現行醫療法相關規定，如法人得為醫療社團法人之社員、放寬具醫事資格之董事比例、外國人得充任董事長等成立國際健康產業園區、鼓勵設置生技研發機構等；園區內鼓勵設置生技研發機構，帶動週邊健康產業發展；配套措施則含國際醫療專辦機構應訂定回饋計畫及繳納經營許可費 ( 特許費 )、限制區外醫師兼職看診時數等。

3、農業加值：將農業從「農產品」擴大為「價值鏈」，善用國內農業技術，致力產品創新加值，MIT 行銷國際。推動作法包括第一，建立產銷平臺，增進農民收益：輔導區內業者與國內生產者、農會、合作社等進行契作，建立高效率供應體系。第二，完善基礎建設：擴大農業生技園區面積，放寬進駐業別。第三，推動農技商品化：協助業者整合境外原料品種、栽培（養殖）技術、資材設備，以臺灣品牌行銷農業產品。

4、金融服務：透過業務分級與差異化管理方式，依交易對象不同，規劃開放各項金融業務與商品，發展財富與資產管理業務。推動作法包括大幅放寬銀行得辦理之業務及商品範圍，如放寬國際金融業務分行 ( OBU ) 及外匯指定銀行 ( DBU ) 業務及商品範圍；開放證券商得辦理之業務及商品範圍，如開放證券商國際金融業務分公司 ( OSU ) 及境內證券商 ( DSU ) 辦理與證券有關之外匯業務及商品範圍；金融訓練輸出，如由國內金融訓練機構 ( 金融研訓院、證基會及保發中心等 ) 培訓境外人士。

5、教育創新：透過設立實驗大學或學院，促進教育創新發展。推動作法包括以試點方式（不限於實體示範區）推動，可頒發學位，且獲教育部承認；排除「大學法」等相關法令規範，放寬設校條件、招生修業、人事財務等限制，提高學校自主管理程度，但仍保有適度監理；國內外公私立學校均可申請設立，不限制聘用國內或國外師資，亦不限制招收國內或國外學生；可運用現有學校資源（亦不排除新設），強化跨校或國際合作，亦可與學研機構及企業合作等。

（四）推動策略

3、因應國際租稅競爭：包括第一，外貨貨主於示範區內從事貨物儲存或簡易加工，外銷 100%，內銷 10% 免徵營所稅。第二，鼓勵外籍專業人士來臺工作，外、陸籍專業人士免申報最低稅負制之海外來源所得；且前 3 年薪資以半數課稅。第三，吸引臺商加強投資，海外盈餘匯入示範區投資免稅 ( 免稅範圍不含最低稅負 ) 。

4、推動跨國產業合作：包括第一，藉由示範區良好環境，在服務業及製造業皆可推動跨國產業合作。第二，鼓勵企業引進先進國家關鍵技術、智財或資金，促成跨國合作，帶領我國產業升級轉型。第三，透過產業合作開拓新興市場，提高臺灣在國際產業價值鏈之地位，擴大我國出口動能與全球市占率。第四，運用示範區建立與其他國家產業合作試點機制，例如區對區產業合作。

（五）規劃區位：

第一階段（特別條例公布前）以現行自貿港區（境內關外）為核心，透過前店後廠委外加工，結合鄰近園區先行同步推動，在北中南地區自然形成聚落。第二階段（特別條例公布後）由中央規劃或地方申設。

二、韓國自由區

(一)現況

韓國自由區發展計畫從2003年7月通過「經濟自由區之指定及營運相關特別法」後，設置仁川(Inchoen)、釜山-鎮海(Busan-Hinhae)和光陽灣(Gwangang Bay)等3個經濟自由區(Free Economic Zone；FEZ)。2008年4月經濟自由區委員會進一步通過黃海(平澤-唐津，Yellow Sea,Pyeongtaek-Danglin)、新萬錦-群山(Saemangeum and Gunsam)、大邱-京北(Daegu-Gyeongbuk)等3區（註5），2012年又通過兩個區。茲以仁川經濟自由區為例說明之：

1、目的：將仁川發展為適合居住與商業活動的城市，松島、永宗、青羅三個區分工互補，成為東北亞的商業樞紐。

2、參考模仿對象：以新加坡、中國大陸等作為學習對象。

3、成立時間：2003年8月，預計建設完成時間為2020年。

4、總面積209.4平方公里(包括松島53.3平方公里、永宗138.3平方公里、青蘿17.8平方公里)。

註5：戴瑞卿、張福榮等，『參訪韓國經濟自由區發展情形』出國報告，2012.02.07，經濟部加工出口區管理處

5、三個地區的簡介

(1)松島地區(國際貿易中心)

其開發規模53.3平方公里，計畫人口25.2萬，開發機構包括仁川廣域市、松島科技園區、仁川城市開發會社。主要項目為國際商務中心(5.7平方公里)、尖端生物園區(16.9平方公里)、松島地標城市(5.84平方公里)、仁川新港(30個船泊位)等。

松島是填海造陸取得之城市，依韓國國土海洋部的規劃，2020年時，將成為尖端技術產業中心，及國際物流、商業、知識資通訊產業的重鎮，且吸引跨國企業在此成立亞太地區總部。

(2)永宗地區(國際航運中心)

其開發規模138.3平方公里，計畫人口16.9萬，開發機構為南韓土地住宅會社、仁川城市開發會社、仁川機場會社。主要項目包括仁川國際機場與自由貿易區(56.2平方公里)，永宗物流產業園區(3.7平方公里)、國際與休閒綜合都市(21.65平方公里，如永宗天空之城、醫療城市、米蘭設計城市、雲北複合休閒園區等)。

永宗航空都市是為發展航空城興建的新都市，預計2020年，可發展成為具備國際商業物流與居住園區，尚擁有世界一流的海岸觀光地、酒店、娛樂城等休閒文化設施。

(3)青羅地區(國際金融中心)

其開發規模17.8平方公里，計畫人口9萬。開發機構為仁川廣域市、韓國土地住宅會社、韓國農漁村會社等。主要項目包括國際金融/業務、休閒/運動園區(15.9平方公里)，研發與尖端產業園區(1.47平方公里)、花卉園區(0.41平方公里)。

青羅地區除定位為世界金融、休閒都市外，並將發展成為高科技產業園區。

(二)特性

韓國自由區的規劃基本上是屬於造鎮計畫，其特性包括第一，採造鎮開發模式：建設為一個具全新功能的現代化城市。第二，採區中有區的概念：依其設置之目的及功能，設立不同性質的園區。第三，開發方式採公民營合作：開發與管理型態係運用民間的專業能力及財務，共同進行大規模的開發計畫。第四，採用U-city的概念：即是將e化的概念全面運用在城市管理，包括交通、產業、環境、行政管理等U化服務。第五，投資獎勵措施多：法人稅、所得稅等租稅提供減免優惠，其他尚包括土地租金減免等。

(三)獎勵投資之措施

1、租稅減免

其減免對象包括高新技術事業及產業支援、服務業、外商投資地區進駐事業、自由貿易區進駐事業。

(1)公司稅、所得稅：減免期間為自產生所得之前3年100%免稅，其後2年減免50%。

(2)前3年免徵收購稅、登記稅、財產稅，整合地價稅，其後2年減免50%。

(3)特殊優惠：如高度先進技術產業及產業支援服務業、國別外商投資符合一定金額者，均可享有前5年免徵公司稅、所得稅等優惠，其後2年減免50%。

(4)外商進口資本財前3年免徵關稅。

2、國、公有財產租金減免

減免對象包括外商投資地區、外國人企業專用園區、國家產業園區內國有土地。依投資項目與金額給予不同優惠。

3、財政支援

包括教育訓練、購地成本等補助。

4、金融制度

允許1萬美元之內直接以國際貨幣交易。

5、降低進入障礙

包括鬆綁首爾都市圈的法規如工廠配額、解除中小企業特定業務之限制，如殘疾人士等義務聘僱。

6、就業與勞動議題

包括允許無薪假期、員工工作時間擴大和延長等。

7、人力資源

包括外國教育基金會可設立教育機構、韓國人可入學外國學校、提供免費土地供外商或教育機構使用等。

8、行政支援

在經濟自由區域企劃團直接指揮下，提供快速行政服務系統。

9、問題排解單位

包括設立問題解決的專案辦公室、韓國商業仲裁委員會分會。

10、醫院和藥房

包括設立專供外國人使用的醫院、外國醫生和藥房可獲得營業許可。

11、語言障礙

公文可提供外文出版。

12、外語廣播服務

國外廣播頻道可適度增加。

三、上海自貿區

上海自貿區是中國大陸在2013年7月初通過《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》（註6），決定在上海外高橋保稅區等4個海關特殊監管區域內建設的自由貿易實驗區。上海自貿區選擇上海的原因是第一，雖只有28平方公裡（上海市面積的1/226），但由上海浦東洋山港臨港新城沿著海岸線一路北上，經機場保稅區直至外高橋地區的土地被視為中國大陸經濟發展的新起點。第二，浦東擁有港口和國際機場，對於發展外貿、金融業務具得天獨厚的地理優勢，再加上即將開園營業的迪士尼樂園將進一步拉動消費。第三，上海保

註6：中國大陸國務院關於印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知。

稅區的經濟實力與越來越多的跨國企業將亞太區發貨中心置於上海綜合保稅區。上海自貿區對經濟發展的意義有兩項，包括示範帶動效應（含開放度擴展、市場化推動、與國際接軌方式等）、群聚擴散效應（和區外的經濟活動形成互補結構、與香港等人民幣離岸市場產生群聚效應）。

（一）政策方向

上海自貿區透過建立具國際化和法治化的跨境投資和貿易體系，使其成為參與經濟全球化的重要作法。並建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規範的試驗區。

（二）實施範圍

上海自貿區的範圍涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關區域，並逐步擴大實施範圍和政策項目，形成與上海國際經濟、金融、貿易、航運中心的聯動機制。

（三）主要任務

上海自貿區的主要任務包括調整政府職能、開放投資項目、改變貿易發展方式、創新金融領域、改善法制的制度保障等。

（四）主要措施

1、行政管理制度之改革。第一，依國際化、法治化的要求，推動政府管理由事先審批改為事中、事後監管。第二，建立一口受理、綜合審批和高效率運作的服務模式，並改善信息網絡平臺，達成不同部門的協調機制。第三，建立產業信息追蹤、監管和歸納的綜合性評估機制。第四，在技術監督、食品藥品監管、智慧財產權、工商、稅務等管理領域建立集中統一的市場監管綜合執法體系。第五，提高行政透明度，改善投資者參與、符合國際規則的信息公開機制。第六，改善投資者權益保障機制，符合條件的外國投資者可自由轉移其投資收益。第七，建立智慧財產權糾紛調解、援助等解決機制。

2、擴大服務業開放範圍。選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放，並暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營範圍限制等限制（銀行業機構、信息通信服務除外）。

3、建立負面清單管理模式。第一，參考國際作法，對外商投資試行國民待遇，並制訂上海自貿區外商投資與國民待遇等不符的負面清單，改革外商投資管理模式。第二，外商投資項目由核准制改為備案制，並由上海市負責。第三，將外商投資企業合同章程審批改為由上海市負責備案管理。第四，簡化工商登記與商事登記制度。第五，改善國家安全審查制度。

4、建構對外投資服務促進體系。第一，對境外投資開辦企業實行以備案制為主的管理方式。第二，創新投資服務促進機制，加強境外投資事後管理和服務，並建立多部門共享的信息監測平臺。第三，支持上海自貿區內各類投資主體辦理多種形式的境外投資。第四，有條件投資者可設立境外投資股權投資母基金。

5、推動貿易轉型升級。第一，培育貿易新型業態和功能，形成以技術、品牌、質量、服務為核心的外貿競爭新優勢。第二，鼓勵跨國公司建立亞太地區總部，建立整合貿易、物流、結算等功能的營運中心。第三，深化國際貿易結算中心試點，拓展專用帳戶的服務貿易跨境收付和融資功能。第四，上海自貿區內企業可發展離岸業務。第五，在上海自貿區內設立國際大宗商品交易和資源配置平臺。第六，擴大改善期貨保稅交割試點，拓展倉單質押融資等功能。第七，加快對外文化貿易基地建設。第八，推動生物醫藥、軟件信息、管理諮詢、數據服務等外包業務發展。第九，各類融資租賃公司在試驗區內設立項目子公司並開展境內外租賃服務。第十，鼓勵設立具國際公信力的第三方檢驗鑑定機構。第十一，試行境內外高技術、高附加值的維修業務。第十二，提供跨境電子商務服務功能，建立與之相對應的海關監管、檢驗檢疫、退稅、跨境支付、物流等支援系統。

6、提升國際航運服務能力。第一，建立具有國際競爭力的航運發展制度和運作模式。第二，積極發展航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際航運經紀等産業。第三，發展航運運價指數衍生品交易業務。第四，支持浦東機場增加國際中轉貨運航班。第五，實行已在天津試點的國際船舶登記政策。第六，簡化國際船舶運輸經營許可流程與船籍登記制度。

7、加速金融制度創新。第一，在上海自貿區內對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等先行先試。第二，在上海自貿區內實行金融機構的資產市場化定價。第三，建立與上海自貿區相對應的外匯管理體制，全面實現貿易投資便利化。第四，實現跨境融資自由化。第五，深化外債管理方式改革，促進跨境融資便利化。第六，跨國公司可設立區域性或全球性資金管理中心。第七，建立與上海國際金融中心建設的聯動機制。

8、增強金融服務功能。第一，在上海自貿區內設立外資銀行和中外合資銀行。第二，允許金融市場在上海自貿區內建立適合國際市場的交易平臺。第三，逐步允許境外企業參與商品期貨交易。第四，鼓勵金融市場産品創新。第七，建立綜合金融服務平臺。第八，推動人民幣跨境再保險業務。

9、改善法制保障制度。第一，建立上海自貿區發展所需之投資和貿易規則體系，並暫時調整外資企業法、中外合資經營企業法和中外合作經營企業法有關規定，自2013年10月1日起在三年內試行。第二，及時解決試點過程中的制度保障問題。第三，上海市要通過地方立法，建立與上海自貿區配合的管理制度。

（五）配合措施

1、創新監管服務模式。第一，允許企業憑進口艙單將貨物直接入區，再辦理申報。第二，實行入境檢疫，適當放寬進出口的檢驗模式，創新監管技術和方法。第三，建立貿易便捷化為主的貨物貿易區域和以擴大服務領域開放為主的服務貿易區域。第四，建立貨物狀態分類監管模式。第五，在特定區域設立保稅展示交易平臺。第六，加強電子信息聯網，通過進出境清單比對、帳冊管理、風險分析等監管作業。第七，加強電子帳冊管理，推動上海自貿區內貨物在各海關特殊監管區域之間和跨關區便捷流通。第八，推動企業營運信息與監管系統整合。第九，通過風險監控、第三方管理、保證金要求等方式實行有效監管。第十，加強各有關部門與上海市政府的協調，提高社會安全的服務保障能力。第十一，實施經營者反壟斷審查。第十二，加強海關、品質檢驗、工商、稅務、外匯等管理部門的協調。第十三，建立上海自貿區統一電子圍網管理機制。

2、與上海自貿區相配套的稅收政策。第一，資産評估增值部分，可在不超過5年期限內，分期繳納所得稅。第二，實行已在中關村等地區試點的股權激勵個人所得稅分期納稅政策。第三，融資租賃企業或金融租賃公司在試驗區內設立的子公司納入融資租賃出口退稅試點範圍。第四，對內銷貨物按其對應進口料件或按實際報驗狀態徵收關稅的政策。第五，對上海自貿區內生産企業和生産性服務業企業進口所需的機器、設備等貨物予以免稅。第六，改善啟運港退稅試點政策，擴大啟運地、承運企業和運輸工具等適用範圍。

四、日本總合特區

（一）日本總合特區簡介

為提振日本經濟停滯狀況，並促進國家經濟發展，日本政府於2011年6月通過「綜合特別區域法」，正式提出包括中央與地方政府共同規劃之「國際戰略總合特區」及地方政府自行規劃並經中央政府審議「地區活性化總合特區」2類特區，並將此列為日本經濟政策「新成長戰略」的重要項目之一，目前上述兩項特區已列為安倍的重要經濟政策工作內容的一部分。2013年8月日本政府已指定7個「國際戰略總合特區」及37個「地區活性化總合特區」。（註7）

1. 1.  重點內容及特色如下：

(1)針對地方原有具特色的產業進行整合。即是地方政府可依該地區之群聚產業，向中央政府申請成為國際戰略總合特區或由中央政府直接指定，其目的在於促使群聚產業可享有相關優惠，藉以提升產業競爭力，並以國際化發展作為目標。

(2)透過中央政府提供之相關優惠與作法，以吸引投資者進駐。包括租稅優惠、法令鬆綁（如放寬土地使用管制）、 簡化各項行政申請流程等。

(3)正式成立專責推動機構，協調與整合產官學研等各相關機構，進行有效且關係緊密的橫向聯結。政府部門除提供經費支援外，並輔以行政指導等方式加速工作之進行。

(4)  政策內容之設計以提高產業競爭力為目的，與世界其他自由區以開放人流、物流、金流等之作法不相同，但提供租稅優惠及簡化行政流程的作為卻具一致性，皆為改善其國內投資環境。

1. 2.  現已成立之國際戰略總合特區：

日本政府目前依其產業群聚之特性已陸續通過之國際戰略總合特區包括東京都（國外企業營運與研發戰略總部）；大阪、京都、神戶（醫藥創新與相關產業）；茨城縣筑波市（生活創新與綠色創新之科技技術整合與應用）；福岡、北九州（綠色亞洲環境與相關產業）；神奈川、橫濱、川崎（革新醫藥品與醫療設備開發、健康相關產業）；北海道、札幌市、江別市（食品研究開發出口總部）；愛知縣、名古屋、岐阜縣（亞洲最大、最強的航空太空產業）。

註7：黃文谷、施家君，『參訪日本東京、筑波科學園區產業創新發展情形』出國報告，2013.09，經濟部加工出口區管理處。

（二）筑波國際戰略總合特區

為進一步了解國際戰略總合特區的內涵，本文以筑波國際戰略總合特區為例加以說明。

該總合特區針對生活與綠色創新領域提供較佳的租稅優惠與鬆綁的法規，並透過建構不同於過去的產官學研的合作機制，進行四大前瞻性計畫之推動，期能在5年內取得優於以往的成果。

建構新型態的筑波產官學研合作機制即是成立筑波全球創新促進機構（Tsukuba Global Innovation Promotion Agency）專責推動此項工作。充分整合特區內之研究機構，使得筑波國際戰略總合特區成為世界領先學術創新的樞紐。運作方式係透過設立共同目標（含研究和開發項目），改善企業、研究和教育機構與政府組織之間的互動與合作方式，達成促進產業成長和發展的目的。其成員包括中央及地方政府、企業、研究機構及大學和其他相關單位，並由學者代表組成秘書處，定期召開會議。

筑波全球創新促進機構的開會方式包括戰略會議及運作會議兩種。戰略會議在2013年1月~2015年3月期間，每年開會2次，由筑波全球創新促進機構主席擔任召集人，成員包括筑波全球創新促進機構主席、茨城縣代表、筑波市代表、筑波大學校長、高能源加速器研究機構主任、國家材料科學研究機構主任、國家先進產業科學與技術研究機構主任、日本原子能研究機構主席、日本汽車研究機構主席、一橋大學教授、日本經濟團體聯合會工業科技局局長、茨城縣會議主席。運作會議在同期間內，每年開會2次，由筑波大學代表擔任召集人，成員係以負責業務推動的人員（階級較低）為主，共計24位，但中央政府經產省官員將以觀察員的身分派員與會。

該機構運作內容包括促成新的研發計畫、建立研究資源資料庫、專家支持產官學研發聯盟及商業模式創新、教育和利用人力資源、促進國際化(建立一站式整合網站及多國語言指示牌、舉辦國際研討會與研發成果展…等)。

該總合特區之四大前瞻性計畫包括第一，成為全球奈米科技之區中心：利用筑波地區的領先技術，再透過產官學之共同研發及人力資源之發展，創造新的產業型態與日本產業再生。第二，發展與執行下一代的癌症治療：筑波大學自1980年代已開始進行放射性醫療加速設備之研究，本計畫係透過筑坡地區優勢的研究成果，帶動醫院設備的產業發展。第三，藻類生質能源實用化：鬆綁土地使用管制，利用廢棄農田生產藻類，並將之轉換成生質能源，預計2015年前確立技術的可行性，期能以生質燃料替代石化燃料。第四，個人照顧機器人設備實用化：透過建立安全認證機制，強化此產業在國際之優勢地位。

筑波國際戰略總合特區欲成為媲美矽谷的創新及研發基地，加上周邊交通便捷，並擬發展成為亞洲地區最佳企業總部之設置地區。因此提供許多優惠措施，藉以吸引外資企業。包括中央政府進行相關法規鬆綁：放寬「工業用地」與「綠地興建工廠」之相關法規限制，並進行中央與地方政府之協商，共同討論法律、命令、規則之修正事宜，以促進特區之全面發展；租稅優惠：投資稅收抵免（收購成本的15％，建築物成本的8％）、特別折舊（50％的收購成本，建築物成本的25％）、20％的企業收入稅扣除額；財務金融協助：含相關預算優先使用、建立特區發展促進基金，彈性撥補所須經費、補貼貸款利息（利率不超過0.7％，5年為限）。

在地方政府所提供之優惠包括茨城縣政府：若新增雇員的一定百分比，則給予免徵企業所得稅3年之優惠、免除房地產取得之相關租稅（2015年3月前須在茨城縣設立廠辦，並新增雇用至少5位當地人）。筑波市政府：、最多減免3年之固定資產稅和城市規劃稅、提供土地作為綠藻等產業的驗證測試時，可豁免固定資產稅和城市規劃稅、若新增雇員的一定百分比，則給予1年的固定資產稅補貼（前提是2016年3月前須從事國際戰略總合特區指定項目）。

肆、我國自經區與上海自貿區等自由區之比較

近年來東亞各主要國家興起設置新型態的自由區，基本上仍在於強化國家競爭力，而這些特殊指定的區域已成為各國的重要經濟政策一環，也是關鍵的產業政策之一，因此本文擬以產業政策的內涵與成功關鍵因素作為四個區域比較分析的核心，進而可成為我國自經區在立法之參考。以下分別從政策目標、政策獨特性、政策實施時機、產業擴張性、與鄰近地區產業結合狀況、產業政策工具（間接誘導、直接干預、資訊提供、制定法規）、與地方政府的關係及參與程度、國際化生活與教育環境、其他（如開發方式、經營管理方式、智慧化及綠色化等）。

一、政策目標

我國自經區的政策目標是自由化、國際化與具示範的前瞻性產業活動。韓國自由區則是吸引外國直接投資、強化國家競爭力及均衡地區發展。上海自貿區係為建立具國際化和法治化的跨境投資和貿易體系，使試驗區成為參與經濟全球化的重要作法。日本總合特區則為提振日本經濟停滯狀況，並促進國家經濟發展。四者其基本目標相去不遠，雖我國自經區與上海自貿區兩者比較強調國際化，但最終目標還是在提昇國家競爭力。

二、政策獨特性

獨特性的概念係指與國外其他區域之比較，但亦包括與其國內其他區域之比較，本文以廣義角度觀察之；政策具獨特性時，對外國投資人而言，常具相對的吸引力。我國自經區的獨特性在於作為加入TPP前之準備，以因應未來更多來自區域經濟整合所帶來之衝擊。韓國自由區則是強調其城市智慧化及國際機場水準的提昇，並吸引外國人的投資。上海自貿區係將過去相對管制嚴格的項目採取國際化共通模式，以逐步將自由化、國際化的作法擴散至中國大陸其他地區。日本總合特區的獨特性是重視新型態產官學研合作模式的建立，藉以透過區域創新增加其產業競爭力。四者相較何者最具招商吸引力呢？這從投資者角度來看，重要是其政策內涵是否能符合其需要。

三、政策實施時機

我國自經區係台灣面臨2008年全球金融風暴後，經濟成長呈現停頓情況，在各項經濟及產業政策未能明顯產生效果下，政府期望透過示範區的推動而達到經濟成長的目標；可惜是政策內容多次異動，兩位經建會主委的政策大有不同，在時效上已有所延誤，以致尚未完成立法程序。韓國自由區則在韓國1997年亞洲金融風暴下國家面臨破產下所著手研擬之因應政策之一，2003年確定政策內容，並於當年正式立法通過；同時展開各項相關公共建設，尤其是仁川國際機場與其聯外交通建設已投入龐大公共建設支出，對當時經濟發展有相當大的助力。上海自貿區則是中國大陸在2008年全球金融風暴後國家經濟出現成長遲緩的現象，至2012年經濟成長率低於8％，因此在新領導人接班後，為期改變中國大陸的經濟情勢所提出之政策，其政策形成至定案相當快速，符合其政府部門的要求。日本總合特區則是日本經濟失去成長動能20年後所提出之政策，在2011年通過立法，並於2013年被安倍內閣列為第3支箭的重要政策之一。從上述說明可了解四者皆在相對合適的時機上成為政策，但未來何者能在該國經濟發展上留下貢獻，除其規劃內容外，實施的效率恐怕也是關鍵因素。

四、產業擴張性

我國自經區內產業以國際物流、國際健康、農業加值、金融業為主，這些產業原在台灣其他區域早已存在，只是為更加強其產業擴張效果而給予相對多的行政措施及優惠，在未立法前許多優惠政策無法適用，故尚難進一步評估其效果。韓國自由區已推動10年，以仁川為例，仁川機場已成功成為東北亞空運物流中心，而松島智慧城尚在興建中，其產業擴張效果無法判讀。上海自貿區因剛起步，但依上海港已是全球最大貨櫃港，再加上其對航運管理、船籍登記的便捷化及優惠措施，未來在航運產業上的發展應可預期；另外如金融業等服務業的開放，基於中國大陸龐大市場的誘因，雖外界對其開程度並不滿意，但相信仍有不少外商具有興趣，因此其產業擴張性將會具一定效果。日本總合特區係日本政府依原有優勢產業加以整合而成的作法，所以其產業擴張性相對大；以筑波市而言，在筑波科學園區帶動下早已是全球奈米科技與機器人產業的重鎮之一，所以未來在新型態產官學研合作模式下，確有機會更上一層樓。目前初步看來我國自經區的產業擴張性較不明確，其餘三者皆有一定程度的效果。

五、與鄰近地區產業結合狀況

我國自經區在設計上明確將鄰近地區產業的發展包含在內，如國際物流則以放寬自由貿易港區的委外加工的通關規定，如此除可達到強化國際物流發展，亦可助於鄰近地區產業的發展。韓國自由區由於已核定區域已達8個，但部分尚在規劃階段，仁川經濟自由區的永宗以國際航運為主，結合鄰近仁川港；而釜山-鎮海經濟自由區則結合釜山港及以造船、汔車製造的釜山工業區，可見其與鄰近地區的產業也有相當高的結合。上海自貿區則是在現有四個保稅區為範圍，以洋山保稅港區為例，便是結合鄰近相關工業區以發展其航運產業。日本總合特區係日本選定原具競爭優勢的產業，直接結合鄰近地區產業。因此上述四個區都具結合鄰近地區產業的情形，但各區仍有差異性。

六、產業政策工具

（一）間接誘導作法

1、財政手段：包括政府投資（如公共投資）、租稅減免、財政補助等作法。這項產業政策工具為各國最使用，也常是外國投資者主要的評估指標。四個區都有相類似作法，因此我國自經區在立法時應在審查法案時必須明確說明此重要觀點，以使立委與社會大眾能接受此政策。四者在此作法上各有其特色，但以韓國自由區在租稅減免上提供較多優惠，例如給予企業有百分百的企業所得稅減免。另上海自貿區則有分期繳納所得稅等作法，日本總合特區提出地方政府可減免地方租稅的方案。

2、金融手段：包括貸款利率與期間等優惠，四者也都以行政命令提出相關作法。

（二）直接干預作法

1、行政管制：行政管制與自由化有密切關係，故許多投資項目的開放均運用此政策，它與該國整體政策有關，包括進入市場管制、技術及環保等管制作為。四者在此作法上均有所著墨，只是程度上的問題，其中上海自貿區的開放幅度最大，但這是因為中國大陸原來對金融及服務業的管制門檻偏高所致。我國自經區在立法時應是評估開放的利弊得失為主，並考量他國作法是否會衝擊台灣的產業發展。

2、行政協調：包括單一窗口服務、產官學研合作機制等。以單一窗口服務而言，四個區都未真正採取如台灣加工出口區集中服務的作法。產官學研合作機制這些年來已被各國所普遍推行，而上述四個區對此課題亦有相關作法，但其中日本總合特區將此機制列入其中重點工作，期透過它能達成區域創新，進而有效推動經濟成長的目標。

（三）資訊提供作法

即是政府部門對企業提供全球、全國及地區性等經濟及產業資訊，協助區域內企業掌握經營所需之資訊。從目前的訊息揭露顯示，各政府對該國自由區的資訊均設法透過各種方式（含駐外單位招商活動、招商團、網路等媒體廣告等）使全球投資人有所了解，因此各國在作法上差距不大。

（四）制定法規作法

我國自經區至今仍未完成立法程序，僅暫時運用自由貿易港區設置條例的規定，並修改部分行政命令予以先行，因此許多與法律有關的優惠措施均無法使用，而且部分行政命令在缺乏母法規定下將直接適用，恐不合行政程序且有違法之虞，例如「自由經濟示範區實施區內外相關業者電子帳冊暨遠端稽核作業規定」即是此種情形；另在自由經濟示範區的評選機制上亦應明確化，以避免引起地方反彈。韓國自由區已於2003年7月通過「經濟自由區之指定及營運相關特別法」，並於2011年再次增修相關條文。上海自貿區已於2013年7月通過《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》，2013年10月正式實施，且授權上海市政府與相關部會訂定相關作業規定。日本總合特區則於2011年6月通過「綜合特別區域法」，而且已於2013年成為日本的重要經濟政策。四者僅有我國自經區尚待立法，而且通過時間無法確定。

七、與地方政府的關係及參與程度

我國自經區的規劃除目前6港1空已指定外，亦可由地方政府在立法通過後提出申請，其餘部分大都與地方政府密切度不高。韓國自由區則由韓國地方政府提出申請，通過後依中央政府規定辦理，例如投資審查、工商管理、海關管理等則由中央相關部會派員進駐辦理；但有關實際開發管理的工作卻由地方政府負責，包括招商工作皆然。上海自貿區除中央法律規定事項如關務工作等外，目前許多事項已委由上海市政府辦理。日本總合特區本就規劃結合地方相關機構參與政策推動，例如最重要的新型態產官學研合作機制便包括地方政府的代表；甚至地方政府為吸引外資，也在其權責範圍內提供租稅減免。四者相較，我國自經區較少有機會讓地方政府參與，這不符合全球趨勢，對未來的發展有所不利。

八、國際化生活與教育環境

國際化生活與教育環境在外資的投資決策上是常見關鍵因素之一，它包括投資者的中高階管理人才與技術人才的生活便利性、休閒娛樂條件、子女教育環境等。我國自經區在規劃上並未將國際化生活與教育環境納入其中，但此項工作在台灣主要城市均已推廣多年，但似仍離理想境界仍有一段距離。韓國自由區則在韓國政府推動下，至少在仁川區已積極進行相關硬體建設，但軟體部分則仍待加強，惟可設立著名國外大學。上海自貿區則以上海市為主軸，在許多軟體方面的培養可能仍有很大的努力空間。日本總合特區係在原有的產業發展區域內進行改革，對國際化生活與教育環境並無太多著墨，但各區的狀況會有很大的差異，例如筑波研究園區目前超過5000名以上的外籍研究人員（註8），其國際化生活環境較佳，其餘地區可能相對較差。嚴格來看，四者在國際化生活與教育環境仍有很大改善空間。

九、其他

（一）開發方式

我國自經區採取的方式係由中央政府辦理，實際開發工作可能有國內外開發商，但詳細內容仍不詳。韓國自由區則由中央規劃，地方政府負責開發，實際開發工作由國內外公私營開發商負責。上海自貿區則由上海市政府負責，實際開發工作則包括國內外企業。日本總合特區則由地方政府主導，實際開發工作亦為國內外企業。四者除我國自經區外，主要仍由地方政府負責開發管理，而由國內外公私營開發商執行實際開發工作。

（二）管理模式

我國自經區的管理模式係由中央政府負責。韓國自由區則由地方政府主導，主辦業務的廳長由地方首長指派，例如仁川區管理廳廳長由仁川市知事（即市長）指派，但中央部會業務由各相關單位進駐執行。上海自貿區在涉及全國法規部分由中央各單位進駐辦理，但不少權限已授權上海市政府負責執行，例如工商管理等事宜。日本總合特區則由中央政府負責中央權責的業務，如海關、行政流程等；但地方政府也會依其權責辦理相關事項。四者以韓國自由區在管理上由地方政府參與程度最高。

（三）智慧化與綠色化

我國自經區在智慧物流方面提及較多智慧化的作法，而初期規劃時也曾強調智慧化與綠色化，但目前則著墨不多，不過經濟部也將此已列為國家的重要工作。韓國自由區則在仁川經濟自由區中的松島區列為主軸，整個城鎮開發皆環繞在智慧化的開發，其餘區無特別強調。上海自貿區主要強調在行政程序簡化、金融及服務業的開

註8：2012年3月「筑波研究學園都市」宣傳手冊。

放等，未針對園區開發的智慧化與綠色化加以規劃。日本總合特區的情況與上海自貿區相似，較重視投資項目開放及行政簡化。四者以韓國自由區對智慧化與綠色化較重視，其餘園區可能已將之納入原有政策中，並未特別強調其重要性。

十、小結

由本文的比較分析，可進一步整理成表1。從韓國自由區、上海自貿區、日本總合特區的政策優劣點找出未來我國自經區在立法時可參考或調整的作法，簡述如下：第一，應以更大胸襟，進行加入TPP前之準備：此次規劃幾乎未考量針對加入TPP進行示範性項目的開放，早已忘記當初設置我國自經區的原意。第二，自由化的開放空間很大，不要劃地自限：例如不應在母法中明定自國外或大陸地區投資獲配之股利或盈餘投入我國自經區內進行實質投資等優惠措施，以免未來經濟情勢改變而又修法不易，造成政策推動陷入困境。第三，新型態產官學研合作機制的建置：台灣過去並不十分成功的產官學研合作方式是否可利用我國自經區的設置，予以修正後先行試辦，成功後再擴展至全台；例如台灣目前產官學研合作機制存在許多問題，包括學術界及研究機構無法將產學合作所得之回饋進一步使用、教授升等過度重視學術性論文、產學研對技術開發目標不同且執行力存在差異、出資廠商及研究人員可能無法自由利用研發成果、學界缺乏跨組織及跨領域的合作人才、學界的專業技術資源有限，無法滿足產業需求、中小企業缺乏資金作為長期研發投資、企業並不真正了解本身需求、政府部門缺乏協調整合機制、獎勵不足等。未來若能在我國自經區內進行相關創新性產官學研合作方式的試辦，或許能為台灣技術創新帶來另一番風貌，可能作法包括強化中央各部會間的協調整合作法及機制，以落實產官學研之合作、以租稅減免等措施鼓勵企業結合學研的基礎研究，朝向實用化的研究邁進、整合地區產業發展具競爭力的技術、由企業高階主管擔任產官學研合作機制的主持人、整合學研資源，開發產業創新技術、進行跨領域或不同研究立場的範疇時，應廣泛召募各領域研究人員、建立智慧財產權支援團隊適時提供諮詢，並協助推廣對企業的技術授權、從企業需求獲得寶貴資訊，以衍生一系列產業的研究課題，以取得企業的青睞等作法。第四，可採用造鎮方式開發新區：集中國家資源全力開發一個新區，一方面透過重大公共建設支出，達到擴大成長的機會；同時獲得增加就業及地區經濟發展的成果，避免政府資源分散而失去動能。第五，加強地方政府參與程度：由於新區選定後，從開發到完成的過程可能不斷必須有地方政府的參與，避免中央與地方因地方因素的考慮（如公共建設的整合、地方政府職權的行使等）而造成意見分歧，以致可能影響園區的推動工作；另外也應加大地方政府在投資招商或行政管理的責任，在職權明確分工下，共同追求成長的目標。第六，租稅減免與財政補助（如研發及人力培訓等補助）應搭配相對應的回饋機制（如增加人員雇用等）：基於財政平衡與社會公平的角度，加上現實招商競爭的要求，實有必要給予企業較佳優惠時，要求企業對社會給予適當的回饋；如此既可吸引更多的投資，亦可達到增加就業的機會。第七，行政管轄權應擴大授權或委託管理機關：管理機關行政管轄權擴大的目的在於真正落實單一窗口的作法，未來至少管理機關權限不應低於現行加工出口區及科學園區的授權或委託。第八，應在新區或鄰近地區提供國際化的生活環境與教育環境：外國投資人在決定是否設立公司時，均會考量其管理幹部與技術人員在當地生活的便利性、休閒娛樂條件、子女教育方便性等，因此提供優良國際化生活環境與教育環境是政策主辦單位必須重視的問題。第九，建立一套選擇園區地點的評選機制：由於地方政府基於地方發展所需，對此項政策的推動均會採取積極爭取的作法；但在國家資源有限的情形下，必須予以公正嚴謹的方式進行評估，以避免造成中央與地方的對立，而這必須依賴一套嚴謹的園區地點評選機制。第十，新區設置時採智慧化、綠色化方式開發：智慧化、綠色化的生活型態是未來全球趨勢，因此不僅作為其他城鎮學習的模範，同時透過公共投資的增加引導其他產業發展。第十一，新區開放國外知名大學設立：新興國家正運用國外知名大學設立來創造該國的國際化環境，同時有助於提昇其教育品質及技術水準，並導入更多人才。

伍、結論

我國自經區從馬總統提出至今已有兩年，過程受到社會高度關注，同時也帶來許多的批評，這本來就是一個重大政策正式實施前的正常現象；但重要的是能以理性方式進行分析討論，進而達到尋求一個最佳、最有利於台灣發展決策（至少是一個次佳方案）。本文除透過實務的角度觀察我國自經區的問題，更期望經由比較分析了解當今東亞地區最主要的三個已完成立法之自由區在法律與實務上的作法，找出可供未來我國自經區立法或業務推動時之參考。

我國自經區從開始推動至目前第一階段的實施，已面臨一些問題的挑戰，若不加以重新思考及調整，則未來的績效可能不易產生（註9）。本文經比較分析後，並融入筆者20多年實務經驗，發現至

註9：張福榮，自由經濟部示範區之探討，國會月刊第41卷第6期，pp,37-41，2013年6月出版

少有下列事項值得參考：包括快速及全面在我國自經區進行加入TPP前之準備、加速投資等項目的開放、建置新型態產官學研合作機制、採用造鎮方式開發新區、增加地方政府參與程度及承擔的責任、租稅減免與財政補助應搭配相對應的回饋機制、行政管轄權應擴大授權或委託管理機關、提供國際化的生活環境與教育環境、建立一套園區地點的評選機制、新區設置時採智慧化、綠色化方式開發、新區開放國外知名大學設立、建構區內具高產業關聯的產業結構，並整合當地產業特色、結合鄰近地區產業發展、不可過度分散政府資源。

    根據上述分析，筆者對目前已送立法院審議之「自由經濟示範區特別條例草案」提出相關意見如下：

第一，未落實政策目標。預作加入TPP前之準備的工作項目幾未見於草案之中。TPP應開放之項目包括技術性貿易障礙、市場進入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資環境、農業、原產地規劃、智慧財產權、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融服務、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購、貿易投資與商務移動等，但目前自由經濟示範區特別條例草案所涉及之項目不多，例如技術性貿易障礙、市場進入、勞工、食品安全檢驗及動植物防疫措施、電信、紡織品、能力建構、電子商務、政府採購等均未提出，也就是欲在加入TPP前之準備的工作項目少有在特別條例草案出現，因此並不與政策目標相符合。

第二，管理機關之行政管轄權的執行可能不易落實。由於管理機關可能是中央機關，亦可能為地方政府；前者較少問題，但後者將衍生實務上執行的障礙，因為這牽涉行政管轄權的執行，尤其是海關作業、檢驗等不可由地方政府執行，而且許多行政管轄權的執行除中央機關外，僅可能部分出現在直轄市，而非直轄市的縣市則不可執行。再加上業務分散只會增加更多人力負擔，與組織再造之旨意相違背。建議修正草案條文第5條條文。

第三，單一窗口服務設計的制度並未大幅放寬行政管轄權的執行。目前包括科學園區、加工出口區等自由區的行政管轄權的執行較自由經濟示範區的開放程度大，因此此次反而在制度設計上走向回頭路，這可能基於行政院組織改造所造成人力無法調度採取的作法。但卻又同時在示範區的管理機關作法上採取由申設機關處理的機制，也就是將作業人力移轉至申設機關。這種作法便是未考量未來實際執行面的問題，將使工作推動產生困境。因此必須考量修正草案第6條條文內容。

第四，示範區的係以現有自由區為主，新設示範區為輔的作法，似與透過新設自由區來達成經濟發展之目標並不一致，且與政策目標不相符。特別條例草案第二章主要提及申設與管理的規範，但其內容主要仍參考科學園區、加工出口區等自由區的模式，但新設示範區必須有公務人力執行，可惜在行政管轄權的部分又會影響申設機關的業務推動。因此從特別條例草案第13條中將自由貿易港區、農業科技園區、加工出口區、科學園區等原主管機關列為申設單位，便可看出行政院的作法是想先讓示範區此政策先行上路，未來新設示範區的設立再視情況而定；因為包括自由貿易港區、農業科技園區、加工出口區、科學園區等主管機關均為行政院所屬單位，一旦特別條例通過後，上述各單位勢必奉命提出申設。但這對目前經濟卻未有太多實質幫助。

第五，給予租稅優惠時並未提及相對應的回饋機制。在特別條例草案中的第四章租稅規定外貨貨主於示範區內從事貨物儲存或簡易加工，外銷 100%，內銷 10% 免徵營所稅；吸引臺商加強投資，海外盈餘匯入示範區投資免稅，即可享有租稅優惠；由於各項租稅優惠未提及相關配合的回饋機制，這在台灣貧富懸殊加劇的情況下，將會引起更多政策上的辯論，而且也會造成部分民間團體的抵制，最後可能影響法案審查進度，建議修正第四章租稅規定相關條文。

第六，示範區第二類產業以虛擬化方式存在將造成管理機關在管理與營運上的困境。由於公司或聯絡處所並無實體單位存在於示範區內，屆時如何收取其管理費，而且計算基準如何訂定都是爭議性問題。更重要的是管理機關之行政管轄權恐無法執行，因為服務業有不同主管機關，尤其銀行業更與央行、金管會的職權有密切關係，純以示範區的虛擬化方式存在實無太多意義；例如只要自由化開放程度加大，境外銀行或外匯銀行即可操作，無須以虛擬化方式在示範區設立分行才能達成開放的目標。因此在示範區進行金融業開放之試驗實無太大意義。建議修正第一章總則相關條文

第七，條例草案的條文與規劃內容並不一致。原有規劃內容並未在條例草案的條文中出現。雖然部分規劃內容只須以行政命令或施政計畫方式執行，但有些內容確實需要有法律依據始能實施，例如農產品加值的問題牽涉其他法律之限制。因此若因現實問題考量必須修正規劃內容，國發會應對外明確說明，以避免法案審查時產生爭議。

最後，建議我國自經區之設置必須具備獨特性及競爭力，否則未來將無法面臨來自韓國自由區、上海自貿區、及日本總合特區的競爭。因此除參採其他三區的優點外，更應融入台灣特性與限制，在跳脫現有思考框架下進行立法，以擬定出一個作為加入TPP前準備的示範區。同時試驗期間應在3年內完成，進而全面推展至全台實施，以因應未來全球更複雜經濟區域整合的挑戰。