張福榮

台灣過去曾推出成功產業政策，最著名的案例之一是台灣設立自由區（含加工出口區與科學園區），為了解產業政策的成功因素，茲以此項政策為例加以說明。台灣自由區經營成功之涵義應包括二點：第一，該區能吸引大量投資、擴展貿易、賺取外滙、促進區域經濟發展；第二，經營能完全自給自足，即以企業管理的理念經營設區，含財務調度、投資計畫………等。

　　由於兩者相互影響，構成台灣兩種不同型態自由區成功之道。茲詳述如下：

一、  適當的實施時機

（一）加工出口區

台灣加工出口區在1966年正式成立，當時不論國際或國內情勢均是設立加工出口區的適當時機。

1、國際情勢

1960年代正值世界經濟景氣處於高峰時期，且歐、美、日等先進國家面臨經濟轉型，將技術層次較低產品移往技術能力及勞動品質不錯的國家（如台灣、南韓、新加坡………等）生產，台灣加工出口區因具申請手續簡便、租稅相當優惠的有利條件，吸引許多外資投入，而且加工出口區限制產品內銷，因此為加工出口區賺入甚多外匯。

2、國內情勢

（1）  中共文化大革命造成香港五五難民潮，此時香港投資人大量外移，台灣加工出口區因具良好的投資條件，因此吸引許多港資。

（2）  台灣在1960年代，經濟正處於「出口擴張階段」，各種經濟發展條件足以吸引世界先進國家投資人至台灣加工出口區設廠。

（二）科學園區

新竹科園區的設立係基於政府部門為提升台灣技術水準，改善產業結構，以因應80年代世界經濟趨勢的衝擊。它設於70年代末期，基本作法係參考加工出口區的特性，並依政策需要而設立之另一種自由區的型態。

新竹科學園區能夠成功之因素甚多，例如台灣具備優良的技術人才及勞動人力，世界經濟環境面臨改變（尤其個人電腦產業迅速擴充）、土地成本低廉、一元化服務、租稅減免、進入園區限於高科技產業等等條件。

當園區設立之時，恰為全球個人電腦   產業急速發展之際，政府因嚴格取締不法的電動玩具業者，使其中具基礎及遠見的業者投入個人電腦產業，但是政府同時間以鼓勵方式（如租稅減免）吸引業者投入對經濟發展有長遠效果的個人電腦產業。其次，政府以高科技產業限制入區標準，不致徒具科學園區之名。第三，園區採土地租用方式，大幅減少業者的資金成本，以利業者投資於機器設備。第四，政府將發展高科技列為最高指導原則之一，所以其他搭配政策均能在此原則下，發揮頗大的功效。第五，投資手續的簡便，採取一元化服務原則，業者在阻力較小的情形下，提高投資意願。第六，租稅減免政策係當年搭配成功的政策之一，由於五年投資免稅及四年增資免稅等政策，大幅降低高科技業者初期投資成本，進而促使業者能更專心於製造與研發的投入。

綜合上述分析，可知台灣加工出口區與科學園區之設立均符合當時國內外經濟發展情勢所需。

二、正確之設區理念

加工出口區之設立目標為吸引投資、擴展貿易、創造就業及導入最新技術，因此將工業區及自由貿易區之理念加以結合，並以出口工業產品為主。由於設區理念主要在發展工業，促進區域經濟發展，而不在於轉口貿易或倉儲，故符合當時經濟情形之需要，吸引大量投資人來區生產。假設當年僅只以轉口貿易或倉儲功能為主，則可能無法創造出優越的成績。科學園區則以提升台灣科技水準為其設區理念，正符合時代潮流，故至今仍是台灣產業的主流。

三、良好之設區地點

任何一個堪稱優良的自由區，不論其功能有何不同，最基本的條件即是須具備適當的地點。一般而言，一個良好的地點必須擁有幾項條件，包括充足且優良的勞工、接近機場或港口、公用事業（水電、郵電、銀行………等服務）及相關產業的配合、便捷的聯外交通系統、適合的氣候環境、良好的都市服務（商業、餐飲………等服務）與投資人生活、居住及教育環境等八項。

四、一元化服務

台灣加工出口區與科學園區自設立以來，最吸引投資人的一點是「一元化服務」。不論那一個國家的投資人從開始申請投資至公司登記、生產、外銷、銀行、海關及稅捐等項目均在加工出口區與科學園區區內完成，而且各項工作均逐漸簡化，許多工作可在一日之內審核通過。尤其管理處對廠商申請案件之處理，均採主動聯絡作法，並盡力協助廠商解決問題。總之，一元化服務配合有效率的行政作業，使加工出口區與科學園區成為最優良的投資地點。

五、高品質及低成本的勞動力

1960、1970年代，台灣的勞工教育水準高，且供給充足，因為高品質及低成本的勞動力，成為世界各國投資者的設廠天堂。1980、1990年代，台灣在電子資訊產業也在政府的教育政策下，訓練出一批優秀的工程師與研發人員，使得台灣電子資訊產業能在全球佔有一席之地。

六、優惠的租稅條件

各國投資者赴海外投資的誘因，許多係因可享受投資地區的租稅優惠。台灣三個加工出口區在1960年代均享有「獎勵投資條例」及「外國人投資條例」等租稅優惠，雖1970年代以後，5年免稅等租稅優惠必須具備某些條件，但卻也相對吸引技術層次較高的產品至加工出口區生產。1980年代，科學園區也是提供相對優惠的租稅條件，也吸引不少外資的投資。

七、土地出租及廠房出售政策

加工出口區與科學園區為避免土地炒作，影響投資者之正常經營，採土地出租及廠房出售的政策。因為廠商投入大批資金在廠房設備上，若非無利可圖，將不致隨意結束經營。此兩項政策使管理處在管理更為單純。

八、良好的基本設施

三個加工出口區採工業區花園化的觀念，區內水電、道路、通訊等設施均經審慎規劃，同時為配合環境保護需要，設立許多監控系統，以提高區內的環境品質。科學園區更基於加工出口區的經驗，而規劃出更佳的園區基礎建設。

九、自營儲運業務

加工出口區設立初期為避免走私及提高區內零組件、產品進出時效，由管理處自行經營儲運業務。一方面為區內廠商提供良好服務，一方面賺取利潤，提供三個加工出口區經營所需之經費。目前雖已由民間接手，但不能否認設立初期對加工出口區提供許多貢獻。而科學園區業已將儲運業務委外辦理。

十、管理費之收取

加工出口區與科學園區採自給自足方式經營，主要經營收入來自管理費。台灣加工出口區與科學園區之所以能自行經營，毋須依靠政府編列算支應，乃在其有良好的投資環境；在投資者不斷擴大營運的情形下，管理費收入便足供管理處經營加工出口區與科學園區所需之費用。近年來，由於加工出口區與科學園區大幅開發，在土地與開發成本支出大增的情形下，產生相當大的負債，但若從資產負債表的角度來看，其實管理費的收取仍能支應相當龐大的一般事務性支出。因此，一個加工出口區或科學園區之經營若要達到自給自足，則必須適度收取管理費。

十一、勤奮的民族

台灣人民一向相當勤奮，為了提高家庭所得，可以經常配合公司要求而加班，這對公司營運作業不僅方便，又可節省人事費用。1960、1970年代，台灣此種現象仍十分普遍，故對外資至加工出口區投資具有很大的吸引力。雖然目前環境已有所變化，但就一般而言，台灣人民的勤奮精仍高。

十二、和諧的勞資關係

加工出口區的勞資關係從設區至1980年代初期一直保持平和之勢，當然隨著社會變遷、社會風氣的影響，區內勞資糾紛也開始逐漸產生，惟勞資情況尚稱良好，不似許多國家常有強大工會抵制公司運作，而影響外人投資意願。

綜上所述，可從加工出口區與科學園區成功之案例看出一項產業政策的實施必須掌握成功關鍵因素至少包括正確的實施時機、優越公務執行力、產業擴張效果高、有效集中政府資源、良好的政策內容（如自由區具備充足且優良的勞工、接近機場或港口、公用事業之配合、相關產業之配合、便捷的聯外交通系統、適合的氣候環境、良好的都市服務與投資人生活、居住及教育環境等）、一元化服務、高品質勞動力、優惠之租稅條件與補助或輔導措施等因素。

上述所提因素包括內在及外在因素，有些是政府可掌握的，有些則須配合時代變遷而有所調適。因此只要能提出一套合宜的產業政策，以面對不同環境的挑戰，這便是一個好的產業政策。