張福榮

一、產業政策之經濟經理論基礎

    產業政策分析隨著時代演變其理論基礎有不同的看法，新古典學派採靜態分析，它忽略動態角度的觀察，故至今仍沒有明確的經濟發展理論，它只著重在資源分配與分配的靜態效率問題。比較利益理論原則上也是一個靜態理論，它並未探討一個國家的比較利益如何改變的實質內容，因為它特別強調對自由市場的信心。

    雁行理論則是日本學者Akamatsu以日本紡織產業發展初期成功以進口替代的經驗作為基礎，而歸納出：若以時間為面向劃出進出口數量與產量的變化，發現進口量、國內生產量、出口量依序上升下降，形成一個雁行模式。即是落後國家在引進一新產品時，將先自國外進口，並在國內生產；當生產量逐步增加時，進口則漸次減少；當生產量達到一定規模時，則開始出口。追趕式的產品循環理論（The Catching-up Product Cycle Theory）則是由上述模型加以轉化的模式，用以描述日本與其他亞洲國家間的關係。意旨其他亞洲國家追隨日本的步伐，重複同樣的產品循環。此理論係以比較利益理論為基礎，假定落後國家會自動提升本身的比較利益，但並未說明如何轉變，它背後隱含工態資差異說；不過實務上許多工資落後國家卻長期處在停滯狀，並未如此模式所描述之軌跡在進行轉變。可能的原因包括全球化、勞力密集出口之發展效果不一致（如勞力成本占總成本的比例高、生產過程可分割、流行式樣變化快、產品週期短、

歷史條件與政府對產業升級所作的努力。

    修正學派則以市場失靈的理論對政府干預予以合理化，此學派則考量市場失靈程度高低、市場失靈與政府失靈孰重孰輕的問題；它背後隱含對新古典學派對市場的信心，而政府干預只是在於協助市場恢復正常狀態，不過修正學派缺乏理論基礎的支持。訊息理論（The Information Paradigm）則認為新古典模型並沒有考量訊息不完整所引發之問題（如取得訊息的成本及風險的資本市場不完整等）。管理市場理論（Governing the Market Theory），提出東亞國家的政府部門在經濟發展上扮演關鍵性角色，它將政策分為領導（係指政府在市場尚未有行動前的作為）與追隨市場（係指政府在市場發生後所採取之行動）。

    產業發展策略理論（Theory of Industrial Strategy）則證明在一些條件下，市場會存在多元均衡，同時產業策略的選擇會影響均衡；因此歷史條件與政府都可能產生影響，所以政府若以計畫與協調的方式進行干預，有可能對國家經濟發展帶來較佳的結果。學習理論（The Learning Paradiam）與產業發展策略理論的說法大致相同。

    產業政策的理論分析仍在發展中，但由於科技不斷快速進展，因此許多國家（不論先進國家或開發中國家）相對都依賴系統性的國家干預政策來達到經濟發展的目標；但由於各國的國家經濟發展狀況、內在條件、國內政治因素等有所不同，故尚難有一套放緒四海皆準的產業政策理論可供直接應用，各國仍須依據其國內外局勢與相關條件之考量，找出符合本身需要的產業政策，而且須適時予以調整。

二、各國產業政策之分析（註1）

    近年來各主要國家的產業政策均會依該國經濟發展所需訂定，以下就其國家重點計畫、主要研發政策、綠能政策、人才培訓、基礎建設及投資獎勵政策等分析如后：

（一）美國

    美國國家重點計畫為美國復甦與再投資方案（2009-2013），主要包括先進汔車、高速鐵路、再生能源、智慧電網等領域。主要研發政策則是提高研發佔GDP比例至3％、研發投抵租稅、能源租稅獎勵、政府補助研發聯盟等。綠能政策包括編列725億美元在清潔效率的能源方案、110億美元於智慧電網等。人才培訓方面投入530億美元在教育

訓練、培養美國未來技能計畫。基礎建設及投資獎勵政策投入500億美元在鐵公路與航空交通、72億美元推廣寬頻至低鋪設區域等地區。

（二）日本

    日本國家重點計畫包括2010年新經濟成長策略（即2020年前透過7大戰略、21項具體實施計畫振興經濟活力）、2013年經濟政策（主要目標為實現日本再生戰略）。主要研發政策則推動第4科學技術基本計畫、研發費用可在當年度法人稅中抵減、補助半導體研發聯盟、推動知識群聚聯盟等。綠能政策則投入113億美元在潔淨能源、2020年前完成全面智慧電網、再生能源產業。人才培訓則包括培訓費用可在所得稅中抵扣、大學內設置「就業取向研究所」、實習企業實習制度等。基礎建設及投資獎勵政策包括對內事業投資者享有稅制優惠及接受債務保證、在Foreign Access Zone提供稅制及融資優惠措施。

（三）德國

    德國國家重點計畫包括高科技策略（預計在2020年前改善高科技創新環境，含健康、氣候保護、能源等領域）、高科技戰略2020年行動計畫定位10大未來計畫。主要研發政策係提高研發經費佔GDP比重3％、對研發創新活動提供現金補助、低利融資、政府擔保等。綠能政策則投入37億美元在潔淨能源、在全國6個點實施智慧電網實驗、2010至2014年投入34億歐元在能源研究。人才培訓則加強人才國際化作法、加強大學、企業、研究團隊的聯盟交流。基礎建設及投資獎勵政策包括投入2.19億美元在寬頻網路、20億歐元在公共運輸工具、180億歐元在馬路及鐵軌的擴張更新，並提供現金補助、低利融資、及政府擔保等措施。

（四）英國

英國國家重點計畫為經濟增長計畫。主要研發政策則依2008創新國家白皮書執行，使其成為全世界經營創意與創新最佳地點、提供研發創意之補助與稅額抵減等。綠能政策則以再生能源、智慧電網、低碳汔車為主軸、投入142億美元在智慧電網、投資3億英鎊推動綠色基礎設施等。人才培訓則採教育國際化。基礎建設及投資獎勵政策包括投入3.28億美元在寬頻網路、對創新研發提供現金補助及支持措施、推動全球夥伴計畫等。

（五）加拿大

    加拿大國家重點計畫為2012經濟行動計畫，著重在創新、投資、教育、技能及社區。主要研發政策採全球商務支持計畫，以創新及全球化為主軸、研發費用可扣抵、提供工業研究援助計畫。綠能政策則投入10億加幣在紙漿及造紙業、生質燃料計畫等。人才培訓包括教育國際化、吸引外國人才、建立企業與大學研究夥伴關係。基礎建設及投資獎勵政策包括投入2.11億美元在寬頻網路、提供現金、成本攤提、償還貸款及技術協助等、聯邦及各省均提供投資租稅優惠。

（六）韓國

    韓國國家重點計畫包括17項新興產業成長引擎、2008至2012年高科技政策（含高附加價值服務業、綠色科技、匯流產業）、U-City計畫。主要研發政策包括2015年成為亞太區主要研發樞紐、研發可享有投資抵減、中小企業研發擴充方案等。綠能政策包括2009年綠色新政、發展LED、綠色運輸系統及先進綠色城市為主軸、投資2400億韓圜在智慧電網、投入太陽能發電、2012年新再生能源開發、利用及普及實施計畫。人才培訓包括培訓費用可抵減、開設「首爾外國人綜合服務中心」、投資384億韓圜於關鍵綠能計畫、推動產官學三方人力資源開發計畫。基礎建設及投資獎勵政策包括投入50兆韓圜於道路、港口及經濟自由區等基礎建設、100兆韓圜打造六大重點產業（環保、運輸、先進資訊技術、傳統產業轉型、生物科技、知識服務）、大幅解除外人投資限制（含經濟自由區）、租稅減免。

（七）新加坡

    新加坡國家重點計畫包括7大經濟戰略、智慧國家2015計畫、打造生活實驗室、2015研發創新與企業計畫。主要研發政策包括成為全球企業家園、生產與創新抵減方案、研發經費可抵扣或免稅、自有品牌提供免稅、研發經費佔GDP比重3％。綠能政策包括成為全球潔淨科技中心、公共機構節能導航計畫、投入10億美元在綠色環境推動等。人才培訓含吸引外籍人才、與國外大學合法、降低雇主負擔訓練費用比重等。基礎建設及投資獎勵政策包括投資15億新幣在第10條高速公路興建、2009年投入209億新幣在基礎建設、營造世界級園區（如生物技術發展園區、資通訊發展園區）、提供租稅減免、營運總部計畫等。

（八）中國大陸

    中國大陸國家重點計畫為十二五計畫，以發展7大戰略產業（如節能環保、新資訊技術、生物醫藥、高端製造設備、新能源與新能源汔車、新材料、工業升級轉型計畫）、2020年前研發佔GDP比重之2.5％。主要研發政策包括2020年前成為科技創新強國、開發新技術與新產品之研發經費可以扣抵、打造創新驛站。綠能政策包括2020年前清潔能源比重達15％、投入4.5兆人民幣在智慧電網、依十二五計畫推動LED及電動車等產業。人才培訓包括向外借才以提升教育品質、推動創新科技人才培養開發機制、引進海外留學人才、設立人才特區。基礎建設及投資獎勵政策包括投入5850億美元在交通與醫療等基礎建設、研發費用可扣抵、指定企業可減免所得稅、推動中新生態城與上海自由貿易試驗區。

（九）馬來西亞

    馬來西亞國家重點計畫包括第十大馬計畫、4440億美元的馬來西亞經濟轉型計畫、中小企業整型計畫等。主要研發政策包括獲得新興工業地位獎勵之公司可減免所得稅、研發費用可抵扣稅負。綠能政策包括造林計畫之獎勵措施、生質燃油B5計畫。人才培訓包括培訓費用可抵扣、教育訓練設備可減免稅負、提供永久居留權等留住人才的方法。基礎建設及投資獎勵政策包括投入20億馬幣在廉價航空機場、提供投資保證協定、指定地點投資的租稅優惠、指定技術的優惠措施、投入400億馬幣在捷運系統工程。

（十）愛爾蘭

    愛爾蘭國家重點計畫包括2006至2013年科技創造策略、2013年研發佔GDP比重之2.5％、2012年就業行動計畫。主要研發政策則有研發費用可抵減、創新合作夥伴計畫。綠能政策以風力發電、潮汐能源為考量。人才培訓採教育國際化、引進外來人才為主。基礎建設及投資獎勵政策包括強化道路及鐵路等公共運輸工程、指定地區享有投資獎勵、國際金融服務中心可享有租稅優惠。

    綜上所述，可知各國產業政策長期以提升國家與企業競爭力、維護經濟成長為主，而短期則以因應經濟情勢變化、維持國內經濟安定為重點。不同國家在政府介入的程度有所差異，例如美、德、英等國較無明顯或強烈主導性的產業政策，而韓、新、大陸、馬等國則可看出政府在重點產業上著墨甚深。不過不論國家採用何種態度，仍可看出各國政府在產業政策上的作法有許多相似之處，大致包括下列六項：第一、投入龐大研發與創新能量：各國均積極將研發支出佔GDP比重提高至2.5至3％，藉以透過科技能力來調整產業結構，並達到經濟成長之目的。第二、提升中小企業競爭力：針對研發聯盟、跨國研發合作、品牌及行銷力等提供相關補助與租稅優惠，藉以強化中小企業創新與競爭力。第三、加強人才教育訓練的工作：不僅在人才培訓上提供租稅優惠等措施，更提出吸引高知識、高能力的國際專業人才的各種作法（如居留權等）；同時為縮短產業與學校教育間的落差，提出各種型態的產學合作。第四、重視綠色治理與綠色產業的發展：各式再生能源如風力、太陽能、水力等能源之開發，同時投入龐大資源在LED、電動車、智慧電網等綠色產業，以達到綠色治理的目標。第五、建構完善基礎設施：除在道路、鐵路、港口等基礎設施之改善外，更投入許多資源設置寬頻網路系統。第六、運用各種租稅優惠與相關補助措施，吸引外資投入：包括韓國、中國大陸、馬來西亞等國家均以極佳租稅優惠、資金補助、貸款融資等措施，吸引外資進駐該國投資，即便日本等國亦不例外。

三、產業政策之內涵

    一般而言，產業政策係政府部門在長期維持經濟成長，短期獲得經濟平穩的原則下，依據國內外經濟情勢及國內條件，所採行與產業創新、產業結構調整及轉型等相關的各種政策工具（註3）。

（一）產業政策之特性

1、政府運用相關政策工具直接或間接的引導產業發展：各國產業政策都是由政府部門運用行政管制、行政協調、直接補助、租稅優惠、產業資訊提供等等工具影響該國產業發展。

2、各國產業政策都採取因地制宜的作法：雖然各項產業政策工具都有可能為政府部門所採用，但都會依其國內環境的限制與社會之需求，採取差異性作法；例如綠能政策，馬來西亞採鼓勵造林計畫，而美國、日本、中國大陸則發展LED、電動車、太陽能、智慧電網等計畫。

3、產業政策常受到市場機制的限制：產業政策係運用政府的介入或協助的力量，以達到提升產業競爭力之目的；但實務上卻受市場的機制的影響，也就是仍必須在市場機制下才能產生效果。

4、產業政策具動態性：由於受環境快速變遷的影響，產業政策若未適時、適當的調整，將使產業結構無法順應環境的變遷及需要，終將使產業政策無法達到預期目標，甚至影響產業結構調整的機會。

5、產業政策必須透過政府部門間或產官學間的協調才有可能達成預期的政策目標：產業政策包括各別子計畫，其間可能牽涉政府部門間的協調，也可能與不同產業互動有關，甚至與產官學合作具密切關係，因此若不透過各種積極手段加以協調或引導，可能無法創造出符合原有之目標。

（二）產業政策之目的

1、改善市場失靈的現象：由於市場上的經濟規模、公共財、外部性等問題的存在，以致無法使市場機制充分發揮，例如壟斷、不當競爭、環境污染、基礎公共設施不足等，因此欲透過產業政策之推動改善市場失靈的問題。

2、調整國家及社會資源之配置：由於市場力量具不確定性，若事後再予以改善，常須耗費龐大資源。因此透過產業政策引導資源至最佳產業，以求達到產業結構調整之目的。

3、提升產業創新與技術能力：運用產業政策使得該國部分產業能在創新與技術上有所突破，進而達成促進產業競爭力之目標。

4、促進新興產業之發展：為達到國家產業轉型之目的，必須經由產業政策之介入，使得新興產業得以維續，例如近年來的綠能產業。

（三）產業政策之限制

    產業政策之功效並非無止盡，它受到一些限制，政府在採用時必須衡量實際環境，才不至於造成政策之失利。

1、產業政策受到許多內外在因素的影響：例如必須具備高素質公務人力、完善的法律體系、健全的企業制度等，否則不易推動。

2、產業政策之推動必須付出相對的成本：由於計畫之執行必須付出龐大的政府資金與人力，但可能因為不符合企業意願、違反市場機制、與政策目標不一致、執行不力、環境變遷等因素而影響其實施成效，此時所付出之成本將無法回收。

3、產業政策受到歷史條件的影響：由於部分產業長期受到保護，因此相關產業政策在執行時，可能無法採取最佳作法，以致產業政策的功效便受到限制。

4、產業政策不一定符合所有產業的需要：產業政策常以特定產業為支持的對象，因此未獲得資源及利益的產業，勢必引起反彈；也就是如何均衡實施產業政策，這是擬定產業政策時必須考量的問題。

（四）產業政策之工具

    一般而言，產業政策工具大致可區分為間接誘導、直接干預、資訊提供、與法律規則四大項作法，如何運用必須視國內外環境的變化、國內資源條件（如政府財政、國內人力素質等）、與產生的產業關聯效果而定，茲說明如后：

1、間接誘導作法：這項政策工具包括財政手段如運用政府投資、租稅減免、財政補貼等；金融手段如貸款利率、貸款期間、政府保證等；貿易手段如關稅減免、保護關稅等；政府對商品及服務之採購等。

2、直接干預作法：政府直接干預的作法包括行政管制與行政協調。行政管制分為市場進入管制、數量管制（如進口配額、外匯配額、貸款額度等）、價格管制、技術管制、環保管制、及生產安全管制。行政協調則是政府運用其特定影響力，透過各種形式的協調，使企業的經營進行調整，並趨向政府部門的產業發展想法。

3、資訊提供的作法：政府運用各種所掌握之資訊，如經濟相關指標、經濟發展趨勢等引導產業調整，另也提供資訊服務及資訊交換。

4、制定法規的作法：運用立法的方式規範企業行為、政策執行機關作法、政策目標與措施，以達到政府對產業發展的預定目標。

註：

註1.此資料主要參考自經濟部工業局，101年度專案計畫執行成果報告（產業政策工具研究計畫-產業政策工具之研究）